El poder sancionador de la administración y la crisis del sistema judicial penal
| Autor | José Ramón Parada Vásquez |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) (España) |
| Páginas | 257-300 |
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5.
El Poder sancionador de la administración y
la crisis del sistema judicial Penal*
A mi inolvidable amigo y compañero José Antonio Manza-
nedo Mateos, Profesor Agregado de Derecho Administrativo, y a
Cristina, su mujer, que por acompañarle en todo, tuvo el valor de
seguirle hasta el fondo del mar.
SUMARIO: I. Introducción. II. Zonas pacícas y zonas polémicas. III. Ambito de
poder sancionador de la Administración en el Derecho comparado: A) La situa-
ción del Derecho francés. B) Sistema penal e infracciones administrativas
en Italia. C) El sistema anglosajón. IV. Técnicas procesales que permiten una
respuesta judicial a la infracción de las disposiciones administrativas: A) La pre-
sencia de la Administración en el proceso penal francés a través de funcio-
narios propios. B) La adaptación del proceso penal francés a la corrección
de las infracciones administrativas: 1. Facilidades para la constatación y
prueba de las infracciones. 2. La citación o comparecencia directa del in-
culpado ante el juez sin instrucción de sumario o procedimiento. 3. La eli-
minación del proceso penal a través de la multa de composición y la multa
de forfait. C) El proceso contravencional en Italia. D) La oblazione y la con-
ciliación administrativa. V. La reciente legislación despenalizadora: A) Sentido
y alcance. B) La despenalización en la ley italiana de 3 de mayo de 1967.
C) La nueva legislación alemana sobre infracciones administrativas. VI.
Potestad sancionadora de la Administración en España. Origen y desarrollo: A)
Consideraciones generales. B) De la Constitución de Cádiz a la Dictadura:
1. Régimen constitucional y potestad sancionadora de la Administración.
2.Losequívocos constitucionalesyla armacióndelpoder sancionatorio
administrativo en la legislación de 1845. 3. El doble poder sancionador del
alcalde y el fracaso del Código penal como límite a las sanciones admi-
nistrativas. 4. Los intentos de supresión y contención de la potestad san-
cionadora de la Administración. 5. La tendencia de la legislación especial
administrativa a integrar la represión de este orden en el sistema penal
* Publicado en Revista de Administración Pública, N° 67, Madrid, enero-abril 1962, pp. 41-43.
José Ramón PaRada Vázquez
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común. C) La legislación de la Dictadura y de la II República. D) El poder
sancionatorio de la Administración desde 1939. VII. Las causas del desarrollo
del Poder penal de la Administración española. En particular la rigidez e ineca-
cia del sistema judicial penal: A) Ausencia de los funcionarios públicos del
proceso penal y falta de valor probatorio de la actividad administrativa de
constatación de las infracciones. B) Ambigüedad en tomo a la naturaleza
ycarácter del ministerio scal. C) La rigidez de la regla nulla poena sine
iudicto. VIII. Constitucionalidad o inconstitucionalidad del poder sancionador de
la Administración. IX. Condiciones para el acercamiento del ordenamiento español
al Derecho europeo.
i. introducción
Eldesarrolloespectacular,acuyoprogresonoseveeln,delpodersancionador
de la Administración pública española está convirtiendo el tema de las infracciones
administrativas en una cuestión grave, quizá la más grave de las que tiene planteadas
el ordenamiento jurídico español, pero de la gravedad al dramatismo sólo hay un paso
y ésta parece ser ya la fase en la que nos encontramos, pues las palabras y los hechos
están subiendo de tono. Los penalistas acusan al Derecho administrativo de acapara-
miento indebido de las funciones represivas y de vaciar las naturales competencias
de los tribunales penales: La codicia del Derecho administrativo—armaRodríguezDe-
vesa—1 reviste a veces formas inadmisibles, pues ni siquiera el positivismo más radical puede
defender el que baste una ley para convertir en sanciones administrativas verdaderas penas
privativas de libertad, en las Cortes los debates más apasionados se producen cuando se
discuten temas relacionados con normas sancionadoras administrativas, como recien-
temente ha tenido lugar con motivo de la discusión y aprobación de la ley 36/1971,
de 21 de julio, que reforma determinados artículos dé la ley de Orden Público 2: los
Colegios de abogados abordan y contestan estos poderes sancionadores por cuanto la
cuestión está implícita en la más amplia temática de las jurisdicciones especiales; los
medios de comunicación, en editoriales, comentarios y noticias, aluden constantemen-
te el exceso del poder represivo de la Administración.
Resumiendomuyesquemáticamenteelestadodeopinión,podríaarmarseque
las creencias más generalizadas son las siguientes: se piensa en primer lugar que la
Administración española detenta un poder ajeno, mientras que el Derecho administra-
tivo teoriza y legitima dicho poder como connatural y esencial para el normal funcio-
namiento del ejecutivo; se parte, al propio tiempo, de la inocencia del Derecho penal y
del propio sistema judicial penal, cuya organización y funcionamiento se cree es ajeno
al desarrollo del poder punitivo de la Administración; se piensa, por último, que ese
1 Derecho penal. Parte general, Madrid, 1971, p. 17.
2 La Ley de Orden Público de 30 de julio de 1959, ha sufrido importantes modicaciones después
de la promulgación de la Constitución, no sólo por lo en ella dispuesto, sino también por la legis-
lación postconstitucional, particularmente, las Leyes Orgánicas 4/1981 de 1 de junio, por la que
se regula los estados de alarma, excepción y sitio (en desarrollo del artículo 116 CE), 9/1984, de
26 de diciembre, contra la actuación de bandas armadas y elementos terroristas y de desarrollo del
artículo 55.2 de la Constitución, y la 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
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desarrollo es consecuencia de un autoritarismo administrativo extraño a los estados
liberales, contrario a las esencias del Estado de Derecho e incluso anticonstitucional.
Pero ni todo es verdad ni todo es mentira en ese difuso y complejo estado de
opinión cuya virtualidad a nuestros efectos ha de consistir en señalar las interrogantes
que exigen una respuesta urgente a la que ha de subordinarse toda la instrumentación
metodológica. Porque, dicho sea de paso, hasta ahora el tratamiento del poder sancio-
nador de la Administración ha consistido en un estudio sectorial y problemático: sec-
torial por haber sido abordado con timidez, pero sin conexión ni esfuerzo coordinador
por el Derecho administrativo y el Derecho penal, por cuanto a todos afecta, al menos,
como una cuestión de límites; tratamiento problemático, por cuanto el carácter de zona
fronteriza que ha pesado siempre sobre las sanciones administrativas ha llevado a la
ciencia penal española a renunciar a un estudio frontal y exhaustivo gastando toda la
energía discursiva en la eterna cuestión previa sobre la adscripción de este sector del
ordenamiento a una y otra disciplina jurídica y condenando —lo que es muy propio
del Derecho penal— a las sanciones administrativas a un obsesivo y constante pro-
blematismo. Efectivamente, desde que Goldschmidt publicó en 1902 su famosa obra3
sobre Derecho penal administrativo, la ciencia penal española no ha dejado de pregun-
tarse metafísicamente sobre el carácter de las sanciones administrativas, desdeñando
elestudiodelmaterialnormativoen quereejaennuestroDerecho,desdeñando asi-
mismo hacer uso de un comparatismo elemental que sirva de medida para graduar el
desarrollo de las infracciones administrativas y desdeñando, por último, todo tipo de
historicismo que permita saber de dónde viene ese poder a la Administración españo-
la y a dónde nos puede llevar si no se corrige su trayectoria.4
Son varias las razones por las que los penalistas repudian el estudio de la legis-
lación administrativa represiva.
Unadeellassueleser ladesufaltadecodicación,el constituirunalegislación
extra codicem y, por tanto, excepcional y anormal —según la acostumbrada terminolo-
gía peyorativa de los penalistas— aunque esa anormalidad se prolongue más allá de
lavigenciadelospropioscódigospenales.Entodocaso,elmitodelacodicación,tan
querido de la ciencia penal,5 suele ser una primera objeción en que fundar el repudio
de las normas administrativas sancionadoras. Frente a esa actitud conviene recordar
que el Código penal, como cualquier otro, no comporta un plus de valor formal frente
acualquier otranorma conrango de ley;que lacodicación mismaes unlujo, una
meta inalcanzable en una época caracterizada por la exuberancia y transitoriedad de
3 Das Verwaltungstrafacht, Berlín, 1902.
4 AmpliainformaciónbibliográcayunresumendelacuestiónenJiménezAsúa,Tratado
de Derecho penal, 2a ed., Buenos Aires, 1956, tomo I, pp. 46 y ss.
5 Hasta tal punto es esto cierto que el único libro que por su título parece ofrecer un
estudio de las infracciones administrativas, el de Castejón, Faltas gubernativas y adminis-
trativas, en el fondo no es más que un alegato en favor de la necesidad de confeccionar
un Código de la infracción de policía; otra obra con ambicioso título, pero que agota la
mayor parte de su contenido y el esfuerzo del autor en abstractos prolegómenos sobre
el ordenamiento jurídico-administrativo, el Derecho administrativo y el ilícito adminis-
trativo, es la de Montoro Puerto, La infracción administrativa, Barcelona, 1965.
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