Norma el buen uso de donaciones de personas jurídicas que dan origen a beneficios tributarios y los extiende a otros fines sociales y públicos.
| Fecha | 08 Mayo 2003 |
| Fecha de registro | 08 Mayo 2003 |
| Número de Iniciativa | 3237-05 |
| Etapa | Tramitación terminada Ley Nº 19.885 (Diario Oficial del 06/08/2003) |
| Materia | DONACIONES |
| Cámara Legislativa de Origen | Mensaje,Cámara de Diputados |
| Tipo de proyecto | Proyecto de ley |
Mensaje de S.E. el Presidente de la República con el que inicia un proyecto de ley que norma el buen uso de donaciones de personas jurídicas que dan origen a beneficios tributarios y los extiende a otros fines sociales y públicos. (boletín Nº 3237-05)
“Honorable Cámara de Diputados:
En uso de mis facultades constitucionales, vengo en someter a consideración de esa honorable Corporación un proyecto de ley que norma el buen uso de donaciones de personas jurídicas que dan origen a beneficios tributarios y los extienden a otros fines sociales y públicos, como es el caso de entidades sin fines de lucro que favorezcan de manera directa y comprobable a personas de escasos recursos y discapacitadas, y las donaciones destinadas al financiamiento de la actividad política para servir de mejor forma el bien común. Se crea, además, un fondo mixto social destinado a evitar la excesiva concentración de recursos en unas pocas instituciones donatarias.
I. ANTECEDENTES.
1. La cooperación público-privada.
En una sociedad democrática las actividades de interés social y de interés público deben ser una responsabilidad compartida entre el Estado y la ciudadanía.
El Estado Y la sociedad civil, en efecto, cumplen roles esencialmente complementarios en la consecución de los objetivos sociales fundamentales del país, tales como la reducción de la pobreza y la generación de oportunidades de progreso e integración social para las personas más vulnerables. De igual manera, el desarrollo y profundización de la vida democrática requiere que el Estado y la sociedad civil cooperen activamente en las funciones públicas que sostienen nuestra forma de gobierno.
Esta responsabilidad compartida entre el Estado y los ciudadanos se ha potenciado históricamente a través de diversos instrumentos de cooperación entre el sector público y el sector privado. Uno de ellos es la aplicación de beneficios tributarios a las donaciones que realiza el sector privado a actividades meritorias de interés público, más genéricamente, y de interés social en particular. Así, existen hoy en el país diversos cuerpos legales que otorgan beneficios tributarios a las donaciones que hacen agentes privados a instituciones que realizan actividades consideradas meritorias en el campo de lo público y lo social.
2. Beneficios tributarios para donaciones.
Los beneficios tributarios que estas normas otorgan a los donantes varían según el objeto de la donación. Pueden distinguirse dos grandes grupos:
El primer grupo se refiere a lo que podríamos llamar donaciones de interés público. Están destinadas a apoyar causas públicas de carácter genérico, sin un contenido social específico. Los cuerpos legales en que se apoyan establecen que ciertas donaciones destinadas a estos fines pueden deducirse de la base imponible del impuesto relevante al que está afecto el donante. De ello resulta un beneficio tributario para el mismo, equivalente a la tasa del impuesto de primera categoría en el caso de una empresa y la tasa relevante del impuesto global complementario para el socio de la misma. Se benefician de este tratamiento, por ejemplo, las donaciones efectuadas por agentes privados a favor de entidades del estado (DL N° 45) y las que efectúan a favor de la Corfo (art. 25, letra G, ley N° 6.640).
Dentro del segundo grupo, se encuentran las donaciones que se hacen con fines más específicamente sociales, las que reciben beneficios tributarios mayores a los anteriores. Estos se apoyan en normas que permiten que una parte de la donación (típicamente un 50%) pueda ser deducida como crédito en contra de los impuestos adeudados por el donante y que el saldo de la donación se deduzca de la renta líquida imponible del mismo. El beneficio tributario para el donante en este caso es bastante mayor al caso anterior y puede llegar hasta un 80% de la donación dependiendo de la tasa de impuesto a la renta a la que está afecto el contribuyente. Este es el caso de las donaciones a universidades e institutos profesionales estatales y particulares (art. 60 Ley N° 18.681), de las donaciones para fines culturales (art. 8 ley N° 18.985), de las donaciones efectuadas con fines educacionales (art. 3, ley N° 19.247), y de la recientemente promulgada franquicia para donaciones con fines deportivos (art. 62 y siguientes. Ley N° 19.712).
3. El monto de los beneficios.
Ahora bien, ya sea que la donación pueda imputarse parcialmente como crédito contra los impuestos o que esta se deduzca de la renta líquida imponible del donante, estos mecanismos hacen socios al Estado y al donante en el financiamiento de las actividades designadas.
Así, en lo que se refiere al sector público, el gasto tributario (recaudación a la cual el fisco renuncia por este beneficio tributario) asociado sólo a las cuatro franquicias recién mencionadas, ascendió a $ 34.451 millones durante el año 2001. La mayor renuncia fiscal (lo que es equivalente financieramente a un mayor gasto) dentro de este subconjunto estuvo asociada a las donaciones a instituciones de educación superior ($ 15.425 millones), seguidas de las donaciones con fines deportivos ($ 12.249 millones), las donaciones con fines educacionales ($ 4.516 millones) y las donaciones con fines culturales ($ 2.261 millones). Durante este mismo período mas de 4.000 empresas utilizaron alguna de estas franquicias, efectuando donaciones por más de 55 mil millones de pesos.
II. PROBLEMAS DEL MARCO JURÍDICO ACTUAL.
Sin perjuicio de la magnitud de los recursos públicos y privados que estos mecanismos han logrado movilizar en años recientes y del número de empresas que los han utilizado, el marco general y específico en el que estos operan presenta una serie de problemas. En particular, la gran diversidad de normativas existentes y el aislamiento en el que cada una de ellas fue concebida, ha derivado en una legislación fragmentaria, dispersa, heterogénea y poco coordinada. Esto presenta dificultades a potenciales donantes y donatarios para operar con estos mecanismos, atenta contra la transparencia de los mismos, y deja espacios abiertos para irregularidades en su utilización.
1. Superposición de coberturas.
Una de las consecuencias más visible de estos problemas se refiere a la superposición de las coberturas, tipificada en que varias de las normativas apuntan hacia el mismo tipo de institución donataria bajo modalidades distintas. Así por ejemplo, existen diversas normas y mecanismos tributarios aplicables, distintas categorías de beneficiarios y de donantes, multiplicidad de requisitos para optar y calificar como donante o como donatario, según cada ley especial. Inclusive se podría dar el caso que una misma donación destinada, por ejemplo, a un establecimiento educacional habilitado para recibirla, reciba un tratamiento tributario diferente según cuál sea la ley a la cual el donante decida acogerse.
2. Inequidad en el acceso.
A esta superposición de coberturas en algunos potenciales donatarios, se agrega la inequidad en el acceso a estos mecanismos de potenciales donatarios meritorios, y la excesiva concentración de donaciones en un subconjunto pequeño de instituciones. Esto se refiere tanto a la definición global con respecto a quienes pueden calificar como donatarios, como a la inequidad en el acceso dentro de este mismo subgrupo.
En lo que se refiere a la definición de potenciales donatarios, no parece equitativo, por ejemplo, que la ley consagre el acceso a beneficios tributarios a las donaciones que realizan las empresas a las universidades o proyectos deportivos, y no puedan acceder a estos mismos beneficios las donaciones que realizan las empresas a instituciones sin fines de lucro que trabajan directamente en el apoyo de chilenos de más escasos recursos. Lo anterior sugiere la necesidad de ampliar el espectro de potenciales donatarios hacia instituciones que no se encuentran hoy incorporadas y cuyo trabajo refleja muy nítidamente las prioridades actuales de nuestro país.
En lo que se refiere al acceso a los recursos de los potenciales donatarios que la legislación actual consagra como elegibles, la ausencia de mecanismos redistributivos de los recursos donados ha llevado en algunos casos a situaciones de gran inequidad. Como ejemplo, en el caso de la ley de donaciones con fines educaciones (Ley Nº 19.247), más de un 50% de las donaciones acogidas durante 2001 correspondieron a tan sólo un 9% del total de instituciones receptoras. En el caso de las donaciones con fines culturales (ley N° 18.985), la concentración de recursos resulta ser similar, ya que, durante el mismo período, cerca de un 8% de los receptores captó cerca del 50% del total de las donaciones. En el caso de las donaciones a instituciones de educación superior, tan sólo 4 instituciones captaron el 50% de los montos donados durante 2001. Esta situación pone de relieve la importancia de que las políticas públicas estimulen un acceso más igualitario a las donaciones con franquicias, por medio de mecanismos que eviten la excesiva concentración de los recursos.
3. Convocatoria a más recursos del beneficio.
Un tercer aspecto...
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