Modifica la ley N°18.695, orgánica constitucional de Municipalidades, para delimitar el objeto de las ordenanzas municipales y someterlas al trámite de toma de razón
| Fecha | 10 Septiembre 2019 |
| Número de Iniciativa | 12941-06 |
| Fecha de registro | 10 Septiembre 2019 |
| Etapa | Archivado |
| Autor de la iniciativa | Bellolio Avaria, Jaime, Cruz-Coke Carvallo, Luciano, Fuenzalida Figueroa, Gonzalo, Garín González, Renato, Molina Magofke, Andrés, Pérez Olea, Joanna, Santana Tirachini, Alejandro, Vidal Rojas, Pablo |
| Materia | ORDENANZAS MUNICIPALES |
| Tipo de proyecto | Proyecto de ley |
| Cámara Legislativa de Origen | Cámara de Diputados,Moción |
Modifica la ley N°18.695, orgánica constitucional de Municipalidades, para delimitar el objeto de las ordenanzas municipales y someterlas al trámite de toma de razón
Boletín N° 12941-06
De conformidad a lo dispuesto en los artículos 63 y 65 de la Constitución Política de la República, lo previsto en la ley N° 18.918 Orgánica Constitucional del Congreso Nacional y lo establecido en el reglamento de la H. Cámara de Diputados y conforme a los fundamentos que se indican a continuación, vengo en presentar la siguiente moción.
I. ANTECEDENTES
1. LA TOMA DE RAZÓN DE CONTRALORÍA COMO CONTROL PREVIO DE LEGALIDAD
Nuestro ordenamiento jurídico se ha estructurado a partir de una estricta separación de los tres poderes del Estado. Uno de los elementos que ha permitido con éxito la total separación de poderes es el principio de legalidad, que rige todas las actuaciones de la administración pública, y según el cual el actuar de ésta debe quedar siempre sometido a las competencias que expresamente le ha conferido la ley. Así, se ha afianzado el principio según el cual, mientras las personas pueden hacer todo aquello que la ley no prohíbe, las autoridades pueden hacer únicamente lo que les está expresamente permitido por el ordenamiento jurídico.
Es en este contexto que nuestro ordenamiento jurídico ha diseñado e incorporado una serie de mecanismos destinados a controlar la legalidad de todos los actos emanados del Estado. Así, mientras la labor del Poder Legislativo, consistente en la elaboración de leyes, está sujeto al control del Tribunal Constitucional, los actos del Ejecutivo y de la Administración del Estado han estado tradicionalmente bajo la tutela de Contraloría General de la República.
Este Órgano Contralor, constitucionalmente autónomo respecto del Poder Ejecutivo, tiene como misión constitucional el control de la legalidad de los actos administrativos, junto con el resguardo del correcto uso de los fondos públicos. Como señala la Contraloría en su sitio web, una de sus principales finalidades consiste en verificar que las instituciones públicas actúen dentro del ámbito de sus atribuciones, respetando los procedimientos legales. Para cumplir con esta función este órgano ha sido dotado de distintas herramientas, una de ellas es la facultad de emitir dictámenes, interpretando normas jurídicas para el ámbito administrativo. Otra de las facultades con las que cuenta este órgano es la representación de la ilegalidad de la que adolezcan ciertos decretos y resoluciones. Finalmente, podemos encontrar la toma de razón de decretos y resoluciones emanados de la Administración, facultad reconocida en el artículo 88 de la Constitución Política de la República, y que constituye, quizás, el principal control previo de legalidad de nuestro ordenamiento jurídico.
La toma de razón se define como un control jurídico previo, general y obligatorio, de la legalidad y constitucionalidad de los Decretos, Decretos con Fuerza de Ley y Resoluciones emanados de la Administración1. Como se puede apreciar, la toma de razón es la regla general respecto de los actos de administración, lo que asegura que las normas de aplicación general emanadas de la Administración en virtud de una autorización legal serán, mayoritariamente, controladas con anterioridad a su entrada en vigencia. Excepcionalmente no estarán sujetas a este control, las instrucciones, oficios u órdenes ministeriales (por no ser resoluciones o decretos en los términos del Artículo 99 de la Constitución) y los actos que la misma ley ha eximido de este control. Como se podrá ver más adelante, nuestro ordenamiento contempla muy pocos actos exentos de toma de razón, siendo la inmensa mayoría susceptibles del control previo de Contraloría General de la República.
2. LAS ORDENANZAS MUNICIPALES COMO POTESTAD NORMATIVA DE LOS ALCALDES
Las municipalidades, como órganos administrativos constitucionalmente autónomos y encargados de la administración de territorios específicos, están dotadas principalmente de atribuciones de carácter ejecutivo. El artículo 1° de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (“LOCM”) señala que tienen a su cargo la administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley. Señala a continuación que su función es “satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas”. En razón de lo anterior, no es de extrañar que las funciones normativas de las que está dotada una municipalidad sean marginales en oposición a las importantes labores administrativas que éstas deben cumplir. Así, dentro de las múltiples funciones que la ley otorga a las municipalidades, podemos incluir el elaborar, aprobar y modificar los planes comunales de desarrollo; la confección del plan regulador comunal; la promoción del desarrollo comunitario; aplicar las disposiciones sobre transporte y tránsito público; o el aseo y ornato de la comuna. Además de lo anterior, las municipalidades desarrollan directamente o en conjunto con otros órganos de la administración, funciones relacionadas con temas tan amplios como la educación, la cultura, la salud, la asistencia social y jurídica, el turismo, entre otros.
Sin embargo, en conjunto con las múltiples atribuciones administrativas que la ley otorga a las municipalidades, ésta contempla facultades normativas, circunscritas al territorio específico que administra la municipalidad. Así, el artículo 12 de la LOCM define muy someramente las ordenanzas municipales, señalando que se tratan de “normas generales y obligatorias aplicables a la comunidad”. El carácter normativo de estos actos es claro, sin embargo el texto legal entrega pocos indicios al intérprete que permitan dimensionar el contenido y los límites que aplican a una ordenanza municipal, y el carácter de “norma general y obligatoria” requiere ser llenado de contenido por el intérprete.
Es así como la doctrina ha entendido que estas normas jurídicas tienen una serie de características comunes y de límites jurídicos que permiten caracterizarlas de forma más precisa. Entre las características que podemos distinguir se encuentran las siguientes2:
-
Tienen límites materiales intrínsecos:
-
Funciones del alcalde y de la municipalidad: Están limitadas a las materias respecto a las cuales la ley a otorgado competencia al alcalde y por lo tanto a la municipalidad (por ejemplo, aseo, ornato o uso de bienes nacionales de uso público), sin ser posible que invadan competencias de otros órganos de la Administración del Estado.
-
Primacía legal: No pueden establecer limitaciones adicionales a las de la ley y los reglamentos, ni mucho menos tener un contenido que se oponga a los anteriores. En el mismo sentido, estas normas no tienen la potencia innovadora de la ley.
-
En las sanciones: Las sanciones se limitan a sanciones pecuniarias hasta un tope de 5 Unidades de Fomento.
-
-
Tienen límites formales:
Las ordenanzas son propuestas por el alcalde y deben ser aprobadas por la mayoría del Concejo Municipal. Además del control que realiza este concejo, las ordenanzas municipales son susceptibles de control ciudadano a través del reclamo de ilegalidad municipal (artículo 151 de la LOCM) que puede concluir en una revisión por parte de los tribunales ordinarios de justicia.
-
Tienen un límite genérico:
Lo constituyen las propias potestades del alcalde y de las municipalidades como órganos autónomos constitucionales. En el uso de esta facultad normativa el alcalde no puede invadir competencias otorgadas por la ley o por la Constitución a otros órganos del Estado u otros órganos administrativos.
II. FUNDAMENTO DE LA INICIATIVA
-
Ordenanzas municipales en exceso de sus atribuciones:
En los últimos años hemos visto proliferar distintas ordenanzas municipales cuyo contenido excede por mucho la mera aplicación territorial de una ley concreta, o la regulación de la aplicación práctica en su contexto comunal, objetivo para el cual fue pensada la herramienta de la ordenanza municipal. Y es que, tal como se indicó en los antecedentes de esta moción, la ordenanza municipal,...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba