Modifica la Carta Fundamental para establecer una nueva regulación del derecho a la seguridad social y sentar las bases de un nuevo sistema de pensiones
| Fecha | 21 Julio 2016 |
| Fecha de registro | 21 Julio 2016 |
| Número de Iniciativa | 10810-07 |
| Autor de la iniciativa | Arriagada Macaya, Claudio, Ceroni Fuentes, Guillermo, González Torres, Rodrigo, Gutiérrez Gálvez, Hugo, Jarpa Wevar, Carlos Abel, Jiménez Fuentes, Tucapel, Rincón González, Ricardo, Sabag Villalobos, Jorge, Saldívar Auger, Raúl, Soto Ferrada, Leonardo |
| Materia | SEGURIDAD SOCIAL |
| Cámara Legislativa de Origen | Moción,Cámara de Diputados |
| Etapa | Primer trámite constitucional (C.Diputados) Primer informe de comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento |
| Tipo de proyecto | Reforma constitucional |
Modifica la Carta Fundamental para establecer una nueva regulación del derecho a la seguridad social y sentar las bases de un nuevo sistema de pensiones
Boletín N°10810-07
ANÁLISIS HISTÓRICO DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL CHILENO.
Conceptualmente sobre que se entiende por seguridad social, la doctrina distingue dos sentidos: en el primero, se considera un concepto amplio según el cual la seguridad social busca “la eliminación de todos los estados de necesidad de la población y lograr una mayor distribución de los ingresos”. Este concepto tuvo acogida en la definición de seguridad social que elaboró la Comisión de la seguridad social chilena en 1964, conocido como Informe Prat, en el se definía como “la rama de la política socio-económica de un país por la cual la comunidad protege a sus miembros asegurándoles condiciones de vida, salud y trabajo, socialmente suficientes, a fin de lograr mejor productividad, mayor progreso y más bienestar común”. El concepto restringido , por su parte , señala que la seguridad social esta integrada fundamentalmente “por los seguros sociales y la asistencia social” (LANATA, Gabriela “Manual de legislación previsional”, Editorial jurídica Conosur, 2001: pp. 10 y ss.).
En el segundo sentido, como disciplina jurídica, se puede definir a la seguridad social como “el conjunto de principios y normas que regulan la administración y gestión del sistema de cobertura de los estados de necesidad, la constitución y funcionamiento de estos sistemas y los medios de acción que le son propios”.
Chile fue unos de los primeros países en América Latina en establecer un Sistema de Seguridad Social Integral. Este sistema, creado en 1924, incorporó a los trabajadores dependientes a un régimen de Cajas de Previsión segmentado en empleados y profesionales, de carácter semi-público y que incluían directorios con participación social. Las cotizaciones tenían carácter obligatorio y eran efectuadas por trabajadores y empleadores -incluido el Estado-, y permitían asegurar a los beneficiarios del sistema atención médica y pensiones de invalidez y jubilación.
En materia de pensiones, el régimen se basaba en un sistema de reparto y ofrecía beneficios similares, cualquier fuese la Caja de Previsión a la cual se estuviese afiliado. El sistema llegó a sostener más de un millón de pensiones, con un registro de 1,7 millones de contribuyentes, alcanzado una cobertura cercana al 75 % de los ocupados. Los requisitos para acceder a dichas pensiones variaban según cada Caja, así como las edades para jubilar y los períodos de cotización. Asimismo, las tasas de cotización eran superiores a las actuales.
En síntesis, como explica la doctrina, “el sistema de Seguridad Social que operó en Chile desde mediados de la década de 1920 hasta fines de los años 70 estaba fundamentado en el compromiso de la colectividad de enfrentar de manera conjunta, la acción destinada a eliminar las necesidades temporales o permanentes derivadas de la presentación de una gama de riesgos demográficos o del trabajo que afectan las condiciones de vida de los trabajadores y sus familias. Reconocía el sistema que las personas de más bajos ingresis están, por este mismo hecho, expuestas a sufrir más y mayores adversidades, tanto con relación a su estado de salud, pérdida de trabajo por invalidez, cesantía o supresión de empleo, muerte prematura y otros riesgos, ante los cuales la institucionalidad de la Seguridad Social otroga una solución paliativa solidaria” (cf. Miranda, Eduardo; Rodríguez Eduardo. Análisis del Sistema de Fondo de Pensiones. Perspectivas e Interrogantes. Editorial Jurídica de Chile, 1997: p. 21).
En los primeros años del Régimen Militar se realizaron algunas reformas. En 1974 se unificó el régimen de pensiones mínimas de las diferentes Cajas de Previsión y se redujeron las cotizaciones. En 1979 se uniformaron los requisitos de edad de jubilación, estableciendo la edad de 65 años para los hombres y de 60 años para las mujeres.
En 1981, el Régimen Militar instauró en Chile, mediante el Decreto Ley N° 3.500, un nuevo régimen de pensiones, bajo el influjo de la doctrina neoliberal, que cambió el sistema de reparto por uno de capitalización individual, con una contribución definida y obligatoria para los trabajadores dependientes en calidad de nuevos afiliados, suprimiendo la libertad para decidir el sistema previsional, con excepción de las Fuerzas Armadas y de Carabineros, que fueron excluidas de la reforma, manteniendo un régimen de reparto que hasta la fecha es financiado en un 91% por el Estado y el 9% restante por imposiciones para pensiones provenientes del personal activo y pasivo.
En este contexto, el principio de solidaridad, inspirador del Sistema de seguridad social anterior, “fue entendido por la nueva economía como distorsionador de la realidad ecnómico social, pues obligaba a las personas de altos ingresos a recibir beneficios de cuantía y calidad promedio más bien bajos, debido a que el conjunto de los pobres era muchísimo mayor que el de mejores remuneraciones”. (cf. Miranda, Eduardo; Rodríguez Eduardo. Análisis del Sistema de Fondo de Pensiones. Perspectivas e Interrogantes. Editorial Jurídica de Chile, 1997: p. 21).
En el sistema de capitalización individual, las cotizaciones previsionales se efectúan con cargo al trabajador, con excepción de aquellas relativas al seguro social de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, que siguen siendo de cargo del empleador. La administración de los fondos previsionales se efectúa por entidades privadas de giro único, constituidas como sociedades anónimas, denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y que están sujetas a una regulación por parte del Estado. Para su funcionamiento, cobran comisiones que incluyen gastos administrativos y la prima de un seguro de invalidez y sobrevivencia. Cabe destacar que en este sistema, los trabajadores no tienen injerencia alguna en la administración de los fondos, debiendo asumir las pérdidas eventuales, a diferencia de las AFP, que tienen garantizados sus ingresos por administración y rentabilidad a todo evento.
La ley N° 20.255, de 2008, introdujo la modificación más sustantiva al D.L. 3.500. Dicha normativa recogió las recomendaciones del Concejo Asesor para la Reforma previsional (Comisión Marcel). Entre otras medidas, estableció un Sistema de Pensiones Solidarias integrado al régimen de capitalización individual, financiado con recursos fiscales, que otorga beneficios de vejez e invalidez. En este sentido, se instituye la Pensión Básica Solidaria (PBS), a la que pueden acceder aquellas personas que no tienen derecho a pensión en algún régimen previsional, y el Aporte Previsional Solidario (APS), que constituye un monto mensual que complementa las pensiones autofinanciadas inferiores a la pensión Máxima con Aporte Solidario (PMAS).
En el inicio del segundo mandato presidencial de S.E. la Presidenta de la República Michelle Bachelet, se conformó una nueva comisión destinada a estudiar posibles reformas al sistema de pensiones (Comisión Bravo), cuyo informe final fue entregado a fines de 2015 y que da cuenta de las fallas del actual sistema, y que dicen relación, fundamentalmente, con el bajo monto de las pensiones que generan las AFP.
Las cifras, que dan cuenta del fracaso del sistema, son demoledoras (1):
1.- Contrariamente a lo sostenido por sus fundadores, el gasto público no ha disminuido desde el establecimiento de este sistema. El Estado debe destinar el 6% del Producto Interno Bruto al financiamiento de las pensiones, representando un tercio del presupuesto de la nación.
2.- El sistema presenta una alta concentración de capitales y falta de competencia. Actualmente, existen seis AFP. Al año 2010, tres de ellas poseían el 87% de los afiliados y el 75% de los activos de los fondos de pensiones y sólo dos instituciones concentraban el 54,6% de todos los activos del mercado.
3.- Respecto a la cobertura de la población económicamente activa ésta se redujo de 73% en 1973 a 64% en 1980 y el año 2013, la cobertura de cotizantes alcanzó sólo el 63,7 %. Por otro lado, los afiliados que cotizan disminuyeron de 70,7% en 1990 a 56,1% en 2013.
4.- A mayo de 2016, el sistema privado chileno pagó 1.133.160 pensiones y el monto promedio (sin incluir APS) fue de $205.920 (82,3% del salario mínimo). En el caso de las pensiones de vejez que pagan las AFP (modalidad retiro programado), el 94,18% son menores a $182.000 (7 UF), lo que significa que 9 de cada 10 pensionados bajo esta modalidad reciben una pensión menor a 72,8% del salario mínimo nacional. En el caso de las mujeres, la situación es aún más apremiante, ya que el 95,5% de las mujeres recibe menos de esta cifra. (Fuente de las cifras: Voto político PPD fin a la AFP Reforma al Sistema Previsional, Por un Sistema de Seguridad Social Universal, Solidario y con aportes tripartitos. Senadores Eugenio Tuma y Adriana Muñoz.)
5.- Mientras el Estado gasta más de 2.300 millones de dólares, casi un punto del PIB, para financiar 300 mil pensiones de las fuerzas armadas, debe destinar 1.700 millones de dólares para cubrir un millón trescientas mil pensiones del sistema privado.
Hoy, transcurridos 35 años desde su implementación, la percepción ciudadana es mayoritariamente negativa respecto de este sistema. Las encuestas de opinión que realizó la Comisión Bravo determinaron que un 72% de las personas consideraban necesario un...
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