Dictamen nº 44742 de Contraloría General de la República, de 5 de Octubre de 2007
N° 44.742 Fecha: 5-X-2007
Mediante Oficio N°2.022-07 P la Corte de Apelaciones de Santiago ha solicitado informe a la Contraloría General de la República en relación al recurso de protección interpuesto por don XX, en representación de Metrogas S.A. y que vuestro tribunal tramita bajo el rol N° 4691-2007.
El recurso de protección indicado se dirige en contra del dictamen N° 37.731, de 21 de agosto de 2007, a través del cual esta Contraloría General se pronunció acerca de la juridicidad de la resolución exenta N° 368, de 2007, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana -modificada por la resolución exenta N° 440, del mismo año y origen-, concluyendo que dicho acto administrativo no se ajustaba a derecho.
Conforme a lo que expone el actor, el dictamen recurrido es ilegal y arbitrario, y afecta, en grado de privación, las garantías constitucionales de su representada que al efecto indica.
En cuanto a la ilegalidad del dictamen el recurrente la hace consistir en tres aspectos distintos, sosteniendo que éste "desborda el control de legalidad propio del Contralor y se aboca a efectuar apreciaciones de mérito prohibidas a la Contraloría por la Ley 10.336", "se pronuncia en una materia y conflicto sometidos previamente al conocimiento de los tribunales" y "desconoce la jerarquía de las normas urbanísticas".
En cuanto a la arbitrariedad del acto que se cuestiona, ésta radicaría en que el dictamen impugnado "no salva los derechos adquiridos por terceros al amparo del acto administrativo, contradiciendo la propia doctrina de la Contraloría" y en que "desafía sucesivos fallos de la Excma. Corte Suprema en asuntos idénticos".
Finalmente, de acuerdo a la misma versión que expone el recurrente, el dictamen N° 37.731 afectaría en grado de privación tres "garantías constitucionales" de su representada, a saber, "el derecho de propiedad y sus atributos y facultades esenciales, (artículo 19 N° 24 de la Constitución), el que, por la vía de un acto ilegal, pretende que sean invalidados los actos que le permiten ejercer las facultades de uso, goce y disposición, en conformidad a la ley, sobre un permiso que le pertenece", "el derecho a no ser juzgado por una comisión especial, el que se encuentra cautelado por el inciso cuarto del numeral 3 del artículo 19° de la Carta Fundamental" y "el derecho a desarrollar nuestra actividad económica conforme a las normas legales que la regulen".
El recurso concluye solicitando se deje sin efecto el dictamen impugnado en todas sus partes, junto a otras peticiones subsidiarias, así como se dispongan las demás medidas que se estimen necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección "de la Fundación que representamos" (sic. en el original).
Sobre la materia planteada, y atendiendo lo requerido por S. S. Iltma., cumple informar lo siguiente:
-
Consideraciones preliminares
Que para la debida comprensión del asunto que se plantea, resulta necesario formular algunas consideraciones preliminares acerca de las funciones y atribuciones que la Constitución y la ley han conferido a la Contraloría General de la República, así como de la manera en que ellas se aplican e inciden en el presente caso.
1.1 En este sentido, cabe señalar que conforme lo dispone el artículo 98 de la Constitución Política de la República la primera y principal función que el ordenamiento le ha asignado a este organismo de control consiste en ejercer "el control de la legalidad de los actos de la Administración".
Para el adecuado cumplimiento de esa función, el mismo ordenamiento constitucional y legal le ha conferido a la Contraloría General de la República un conjunto de atribuciones que apuntan a esa finalidad, entre las que cabe destacar la toma de razón de los actos administrativos que dictan los órganos de la Administración del Estado. A esta precisa atribución se refiere el artículo 99 de la Carta Fundamental al señalar que "en el ejercicio de la función de control de legalidad, el Contralor General tomará razón de los decretos y resoluciones que, en conformidad a la ley deben tramitarse por la Contraloría o representará la ilegalidad de que puedan adolecer".
Sin embargo, la función de control de la legalidad de los actos administrativos no se ejerce única y exclusivamente por medio de la toma de razón de los mismos, puesto que la misma Constitución y la ley han conferido a la Contraloría otras atribuciones para el adecuado cumplimiento de la señalada función. Dentro de la amplitud de la tarea que envuelve el control de legalidad de los actos administrativos, el ordenamiento ha otorgado al Ente Contralor varias atribuciones, siendo sólo una de ellas la de tomar razón de los actos de la Administración.
Así, junto a la señalada atribución, la ley ha conferido a la Contraloría General la potestad de emitir informes, por medio de lo cual también se controla la legalidad de los actos administrativos, examinando el modo como los órganos competentes han aplicado las leyes y reglamentos respectivos. A esta potestad se refiere el artículo 6° de la ley N° 10.336, Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República, al disponer que corresponderá exclusivamente al Contralor informar sobre los asuntos que se relacionen con el funcionamiento de los servicios públicos sometidos a su fiscalización "para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen".
Esta potestad, que es de naturaleza interpretativa y que se expresa por medio de dictámenes, resulta de fundamental importancia atendido el hecho de que la generalidad de los actos de la Administración se encuentran exentos de toma de razón, por lo que respecto de ellos no es posible ejercer dicha modalidad específica de control de legalidad. Desconocer la variedad de modalidades del control de legalidad y pretender limitarlo a la toma de razón, implicaría desatender el mandato que el artículo 98 de la Constitución impone a la Contraloría, afectando gravemente la vigencia del principio de juridicidad y su control respecto de la mayor parte de la actividad administrativa.
Resulta conveniente destacar que la potestad contralora de emitir informes relativos a la manera como los organismos de la Administración aplican la normativa que los rige, es diversa y no debe confundirse con aquella potestad jurisdiccional entregada exclusiva y privativamente a los tribunales de justicia.
Así lo ha reconocido esta misma lltma. Corte de Apelaciones de Santiago, en la sentencia de 10 de noviembre de 2005 (Inmobiliaria Cumbres de La Dehesa con Contraloría General de la República, Rol N° 6.032-2005) al declarar que un dictamen que se cuestionaba no era ilegal ni arbitrario "puesto que, por una parte dicho dictamen ha sido emitido dentro de la esfera de facultades del órgano contralor, conforme a la potestad que emana del artículo 98 de la Constitución Política de la República." (consid. 7°), agregando "que, tampoco es posible atribuir en este caso al órgano contralor funciones jurisdiccionales que no tuviere, sino que el legislador le concedió funciones interpretativas de normas de carácter administrativo, situación que en la especie dicha institución ha ejercido de manera eficaz y autorregulada" (consid. 8°).
Admitir el criterio del recurrente, desconociendo la potestad contralora de emitir informes para velar por la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que rigen a los organismos del Estado, llevaría a concluir que todos los actos exentos de toma de razón quedan al margen de todo control jurídico por parte de la Contraloría General, no obstante ser de aquellos "actos de la Administración" que el artículo 98 de la Carta le encarga a ésta controlar. Semejante interpretación, por el solo hecho de dejar sin aplicación ni eficacia alguna un claro precepto constitucional, debe ser rechazada.
1.2 Aplicado lo anterior al presente caso, resulta que la actuación de la Contraloría General de la República que en estos autos se impugna consiste, precisamente, en el examen de la legalidad de un acto administrativo exento de toma de razón -a saber, la resolución exenta N° 368, modificada por la resolución exenta N° 440, ambas de 2007 y de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana-, revisión que ha recaído en el modo como dicha entidad de la Administración ha aplicado las leyes y reglamentos que rigen su actuación, conforme lo dispone el artículo 6° de la ley N° 10.336, atribución por medio de la cual este Organismo de Control cumple su función constitucional de controlar la legalidad de los actos de la Administración, al tenor del artículo 98 de la Carta.
Por lo mismo, yerra gravemente el recurso intentado cuando pretende identificar, como si fueran un mismo y único concepto, la función de controlar la legalidad de los actos de la Administración que incumbe a la Contraloría y la atribución de tomar razón de los mismos, confundiendo el género con la especie.
La atribución de informar acerca del modo que los organismos de la Administración aplican las leyes y reglamentos que los rigen y que el articulo 6° de la ley N° 10.336 confiere a la Contraloría, como quiera que tiene por objeto "la correcta aplicación" de esas normas, importa la revisión cabal e íntegra de la actuación administrativa, tanto en lo que se refiere a los actos administrativos que deciden en uno u otro sentido, como en lo que respecta al procedimiento de formación de tales actos.
No es vano hacer notar en esta parte que también yerra severamente la recurrente cuando en los escritos en que solicitó orden de no innovar califica al dictamen impugnado como "sentencia", desde el momento en que no se conoce ninguna opinión seria que sostenga -y desde luego jamás ha sido pretendido por esta Contraloría General- que los dictámenes que emite en ejercicio de sus atribuciones constitucionales de control de juridicidad de los actos de la Administración del Estado constituyan "sentencias".
-
Cuestión previa de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba