Capitulo VII: La clasificación de las nulidades administrativas
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El acto administrativo.
antEcEdEntEs. régimEn jurídico. nulidad admini strativa
caPítulo vii
LA CLASIFICACIÓN DE LAS NULIDADES
ADMINISTRATIVAS
SEcción 1.ª nulidad aBsoluta
a. vicios dE nulidad aBsoluta
introducción
§220. Advertencia — En el desarrollo de esta parte de la obra no observaremos
el orden que impone la distinción entre los elementos estructurales indispensables
para la existencia y validez de los actos administrativos, sino que para facilitar la
inteligencia de los variados temas que aquí se conjugan, trataremos de ellos en varios
bloques atendiendo a la jerarquía que les corresponde con respecto a los distintos
vicios, en razón del grado de las sanciones jurídicas; así: 1.º, nulidad absoluta; 2.º,
nulidad relativa; y por último 3.º, irregularidad.
§221. Planteamiento del tema — Un sector mayoritario de la doctrina nacional
(Brewer-Carías, Hernández-Mendible, Urdaneta Troconis)1 junto con la jurisprudencia
(caso Freddy M. Rojas), sostienen que el Art. 19 de la LOPA permite poner n a las
dubitaciones observadas en la jurisprudencia nacional en la materia cuando «señala
en forma clara, categórica y taxativa cuáles son los vicios que afectan de nulidad
absoluta el acto administrativo».
En este orden de ideas, la jurisprudencia (Sent. de la CSJ-SPA (73), de fecha 5 de
mayo de 1992, caso Ángel R. Villegas, en RDP Nº 50, 144) ha sostenido, también, que se
trata de un número cerrado que, en principio, no podría ser objeto de interpretación,
en los términos que se transcriben a continuación:
Se impone aquí a la Sala la necesidad de reiterar que a partir de la entrada
en vigencia de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos el 1º
de enero de 1982, los vicios que hacen a los actos administrativos “ab-
solutamente nulos”, se encuentran limitativamente consagrados en ésta
(artículo 19 de dicha ley), por lo que tal grado de invalidez no puede ser
determinado libremente ni por las partes ni por el intérprete: ya lo ha
hecho la ley.
1 Brewer-Carías, A.R., Ob. cit., nota 453, 185 y ss.; Hernández-Mendible, Ob. cit., nota 447,
31; y Urdaneta Troconis, G., Ob.cit., nota 172, 214.
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José ArAuJo-Juárez
Finalmente la jurisprudencia (caso Farmacia Unicentro, C.A.) sostiene que
«la rigurosidad de tal interpretación se deduce de la máxima que explica que las
nulidades absolutas son excepcionales».
En conclusión, el carácter tasado y limitativo de los vicios de nulidad absoluta
ha sido una constante jurisprudencial hasta el presente, donde pareciera no existir
hipótesis alguna causal de nulidad absoluta fuera de los supuestos enumerados en el
Art. 19 de la LOPA.
Sin embargo, se debe mencionar que existe la posición de algunos autores (Meier,
yPelegrino Pacera, M. Monaco G.)2 que han cuestionado el carácter tasado de los
vicios de nulidad absoluta, fundamentándose en atendibles razones del carácter de
nulidad absoluta de otros vicios, tales como el del falso supuesto que, como veremos
en su oportunidad, ha obtenido el respaldo jurisprudencial hasta el presente, sin que
ello signique receptar la denominada teoría de las nulidades implícitas que deende
Escola3.
En esta línea de pensamiento también la jurisprudencia (caso Bethzaida C. Velázquez
G.) sostuvo, en una sentencia aislada, lo siguiente:
Los supuestos del artículo 19 de la ley Orgánica de Procedimientos Ad-
ministrativos son los que producen la nulidad absoluta del acto; pero no
agotan la posibilidad de otros vicios capaces de afectar igualmente al acto
de nulidad.
Veamos, pues, a continuación, el estudio particularizado de los vicios de
nulidad absoluta, atendiendo a la correlación de cada elemento estructural del acto
administrativo con la ilegalidad y la sanción de nulidad absoluta, considerándolos
separadamente en cada caso.
§222. Derecho positivo — Los actos anulables, a la vista de los términos del art. 83
de la LOPA, serán los actos contrarios a Derecho viciados de nulidad absoluta (Sent.
de la CSJ/SPA, de fecha 14 de mayo de 1985, RDP, Nº 23, 143; 26 de julio de 1984, RDP
Nº 19, 130; 31 de enero de 1990, RDP, Nº 41, 89; CSJ/SPA-ACC, de fecha 26 de junio
de 1990, RDP, Nº 43, 72; CPCA, de fechas 17 de agosto de 1989, 05 de abril de 1990,
caso La General de Seguros, C.A., RDP Nº 42, 104), con independencia de su carácter
de declaratorios de derechos o no, de lo cual deriva que la potestad de autotutela en
estos casos es absoluta (Sent. de la CSJ/SPA, de fecha 11 de febrero de 1992, RDP Nº
49, 117).
Ahora bien, en el Derecho positivo la regla general consiste en que los vicios del
acto administrativo dan lugar a la anulabilidad del mismo (Art. 20 de la LOPA) con
dos excepciones: 1.º, los supuestos de vicios de nulidad absoluta (Art. 19 de la LOPA);
y 2.º, los supuestos de vicios intrascendentes que no dan lugar a la invalidez, que
analizaremos más adelante.
La distinción entre nulidad absoluta y la nulidad relativa se funda en un elemento
distintivo que no tiene absoluta precisión: la gravedad del vicio que afecta el acto, tal
2 Meier, E. Ob. cit., nota 433, 249; Pellegrino Pacera, C.G., Ob. cit., nota 438, 42-43; y Mónaco
Gómez, M. (2000). “El falso supuesto”. AA.VV.V Jornadas Internacionales de Derecho Ad-
ministrativo “Allan Randolph Brewer Carías”. Los requisitos y vicios de los actos administrativos.
Caracas, Funeda, 322.
3 Escola, J. Ob. cit., nota 429, 530.
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como lo sostiene la jurisprudencia (Sent. de la CSJ-SPA, de fecha 6 de abril de 1993:
caso Eduardo Contramaestre, RDP Nº 55/56, p. 197. En el mismo sentido: CSJ/SPA, de
fecha 6 de abril de 1994, RDP Nº 57/58, 249), así:
A raíz de este fallo quedó doctrinariamente establecido que la nulidad
absoluta es la consecuencia de mayor gravedad derivada de los vicios del
acto administrativo, y lleva a que éste no pueda, en forma alguna, produ-
cir efectos, ya que el acto nulo de nulidad absoluta, se tiene como nunca
dictado; por ello, no podría ni puede producir efectos, de allí que se hable,
en estos casos, dada la entidad de la irregularidad que afecta la validez
de la decisión administrativa, de vicios de orden público, que permiten al
órgano jurisdiccional en casos de solicitud de anulación de un acto admi-
nistrativo, entrar a conocer de ellos de ocio, esto es, aun cuando no hayan
sido invocados por las partes.
Con anterioridad a la vigencia de la LOPA, la jurisprudencia asumió la posición
de determinar, caso por caso, los supuestos de nulidad absoluta, como surge de la
sentencia (Sent. de la CSJ-SPA (210), de fecha 26 de julio de 1984, RDP Nº 19, 130)
siguiente:
Sin embargo, es de advertir que la jurisprudencia de esta Corte no es-
tableció una numeración limitativa de supuestos en los cuales procedía
la declaración de nulidad absoluta o radical de un acto administrativo,
a pesar de haber reconocido el carácter excepcional de este supuesto de
ilegalidad frente a la común anulabilidad que surge de la ilegalidad que
afecta a los actos mencionados. Con prudencia y cautelas recomendables,
especialmente cuando se trata de establecer principios y crear doctrinas en
materias con escasa legislación general, como era el derecho administra-
tivo, la Corte asumió la posición de determinar caso por caso si procedía
o no declarar la nulidad absoluta o radical, de acuerdo a la gravedad y
trascendencia de la irregularidad que afectara el acto administrativo exa-
minado. En este sentido se utilizaron varios de los criterios elaborados
por la doctrina del derecho administrativo para identicar los supuestos
de ilegalidad merecedores de la calicación de nulidad absoluta, como
son la violación directa de la Constitución, la falta de elementos esenciales
del acto, infracción grosera de la Ley, la incompetencia maniesta del fun-
cionario, la transgresión de normas legales establecedoras de conductas
prohibidas, la vulneración del orden público y otros criterios de semejante
naturaleza. En otras palabras, se buscó establecer una proporción entre la
gravedad de la nulidad como sanción jurídica y la de los vicios que afec-
taban el acto administrativo.
Varias clasicaciones de los vicios han sido propuestas por la doctrina. Ellas
coinciden en general. En nuestro país, en sus inicios los criterios son variados y van
desde la violación directa de la Constitución, la falta de elementos estructurales
esenciales, la infracción grosera de la Ley, la incompetencia maniesta, la transgresión
de normas establecedoras de conductas prohibidas, la vulneración del orden público
y otros tantos criterios (Sent. de la CSJ/SPA (210), de fecha 26 de julio de 1984, RDP
Nº 19, 130).
A partir de la entrada en vigencia de la LOPA, por primera vez tenemos una
regulación sistemática de las nulidades al distinguir entre: por un lado, nulidad
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