Capítulo IV. La protección jurídica
| Autor | Fritz Fleiner |
| Páginas | 173-236 |
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INSTITUCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO IV
LA PROTECCIÓN JURÍDICA
§ 15. El recurso ad ministrativo1
I. T odo el Derecho administrativo se realiza, en primer lug ar, por las autori-
dades a quienes está confiada la Administración. De esta manera halla n también su
protección, frente a la Administración pública, tanto los derechos subjetivos como
los intereses de los ciudadanos. Pero, además, en el Estado de Derecho la defensa de
los derechos e intereses de los ciudadanos está encomendada a ellos en una medida
muy extensa.
De tal defensa se trata ya en los casos en que la ley prescribe que antes de
decretar cierta orden gubernativa ha de ser oído el interesado2. De no observar la
autoridad esta norma puede resultar, en caso de duda, la nulidad de la disposición
dictada unilateralmente polla a utoridad3.
Sin embarg o, la audiencia previa del interesado es la excepción. Por lo gene-
ral, la autoridad ha de proceder por sí misma y sin más trámite para imponer una
contribución por coli ndancia, para ordenar la reparación de un muro, para imponer
las alineaciones de los edificios, etc., dejando que el ciudadano se oponga a las
disposiciones administrativas si así lo desea . Este dispone para ello de varios proce-
dimientos, que puede emplear también cuando q uiera protegerse contra una abs-
tención, una negligencia de las autoridades.
1OTTO MAYER, I, art. 12. K. PAREY, «Handbuch des preuss. Verwaltungsrechts», 1887, I, págs. 161 y ss.
VON SEYDEL, «Bayer. Staatsrecht», I, página 5 60. W ALZ, «Ba d. Staatsr echt», pág . 229. K ORMANN,
«Rechtsgeschaftl. Staatsakte», págs. 305 y ss., y «Annalen des Deutschen Reichs», 1912, págs. 206
y s s. ST IER-SOMLO , artíc ulo «B eschwerde» en WBStVR., I, 2.a ed., 431. B ITTERS, HWB., artíc ulo
«Beschwerde», I, 2.a ed., 274. FRIEDRICHS, artículo «Beschwerde», HWR., I, 674, TEZNER, «Das österr.
Administrativverfahren», 2.a ed., 1925. SCHOEN, «Enzykl.», IV, pág. 288. W. JELLINEK, 279 y s.
2Ejemplos: El llamado «procedimiento de autorización», según la Ley industrial del Reich, persigue
el fin de dar ocasión a los interesados, «para reclamar en un plazo de quince días contra el nuevo
establecimiento». LANDMANN-ROHMER, «Komm entar zur GewO.», I, 8.a ed., págs. 233 y s. Según la
Ley de Prusia sobre colonización, del 10 de agosto de 1904, art. 15, pueden los propietarios de una
finca contigua u otros interesados oponerse a la solicitud de la concesión de una colonia sosteniendo
que la colonia es un peligro para «los usos, en las fincas vecinas, propios de la agricultura, de la
economía forestal, de la horticultura, de la caza y pesca». BALTZ-FISCHE R, «Preuss. Baupolizeirecht»,
5.a ed., págs. 126 y siguiente. La Ley de Baden sobre vías municipales, del 15 de octubre de 1908,
art. 3, prescribe la información pública sobre los proyectos de urbanización (proyecto de apertura de
calles), para que dentro de un plazo determinado se puedan presentar recla maciones contra el
mismo. FLAD, «Bad. Ortsstrassengesetz», págs. 168 y ss.
3Por ejemplo, anuncio en el Bo letín Oficial de las solicitudes sobre concesiones de aguas, al objeto de
que puedan oponerse los interesados (art. 250 de la Ley de aguas).
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FRITZ FLEINER
El medio más indicado para el ciudadano es siempre la reclamación. El interesa-
do se dirige a la autoridad que ha dictado la disposición exponiéndole las razones y
solicita la revocación o modificación del decreto impugnado. La autoridad es compe-
tente para tomarlo en consideración, porque su disposición no adquirió fuerza de ley
material. En cambio, no está obligada la autoridad a deliberar nuevamente sobre el
asunto, pudiendo limitarse a cont estar que no ha luga r a tratar otra vez sobre la
cuestión4. El ciudadano tiene la facultad de presentar una queja ante el superior jer ár-
quico de la autoridad que tal resuelve. La queja (recurso de control) no está subordi-
nada a ningún plazo, porque alega que existe un caso en que la autoridad superior, en
virtud de su poder de control, debe revocar de oficio la orden en cuestión porque ha
sido violado no toriamente, por ejemplo, un derecho eviden te, formas de procedi-
miento o i ntereses p úblicos5 6. La q ueja se puede referir también a l a demora en
resolver un asunto admi nistrativo. De la facultad discrecional de la supe rioridad
invocada, depende el modo como ha de resolverse por esta forma el asunto que le ha
sido presentado.
II. La reclamación y la queja no son más que medios jurídicos incompletos de
que dispone el ciudadano. Aparte de ellos, la legislación ha facilitado al ciudadano
dos medios jurídicos formales: el recurso y la solicitud de reposición. Su denomina-
ción7 y su regulación concreta cambian en cada país; de m odo que aquí no nos
referiremos más que a las características gener ales de estos medios jurídicos.
1. El medio normal de protección jurídica lo con stituye el recurso de alzada
(recurso formal, recurso administrativo). Es el medio jurídico más generalizado del
Derecho administrativo alemán8. Una ordenanza del Estado de Baden caracteriza
con precisión su esencia diciendo: «Cada particular que resulte perjudicado y esti-
me lesionado su interés jurídico por una decisión o un precepto de las autoridades
administrativas está facultado para recurrir»9. La facultad para interponer el recurso
4La di stinción es importante para el cálculo del plazo del recurso (rec lamación). Si nuevamente
decreta la autoridad, se computa entonces el plazo desde la nueva orden; si, por el contrario, se
resuelve negativamente, entonces corre el plazo desde la orden anterior. Si la autoridad considera
justificada la reclamación, tiene que rectificar su orden; la anterior se tiene como no dictada. Sent.
del Trib. Contenc ioso-administrativo de Prusia de 19 de enero de 1912 (PrVBl., 34, 63).
5Sent. del Trib. Supr. Territorial de Dresde del 28 enero 1897 (REGER, 18, 311; Cfs. también 19, 2). A
la autoridad de control incumbe la obligación, independientemente del recurso y de la reclamación,
de anular oficialmente una disposición de la instancia inferior que lesione el interés público. Cfs.
Sent. del Trib. Supr. Contencioso-administrativo de Sajonia, de 29 de marzo de 1912 (REGER, 33, 289).
Cfs. sobre esto, FLEINER, «Schweiz. Bundesstaatsrecht», págs. 219, 280.
6Cfs., por ejemplo, el principio jurídico de la Ley de administración del Estado prusiano, art. 50, apart.
3.º: «Permanece inalterable, en todo caso, la facultad de las autoridades de control del Estado para
anular decretos y órdenes de las autoridades inferiores o dictar para estas autoridades instrucciones,
dentro de su competencia legal». FRIEDRICHS, «Landesverwaltungsgesetz zu § 50». HUE DE GRAIS, 24.a
ed., pág. 117.
7En el lenguaje ordi nario se c omprende muchas veces el recurso y la reclamac ión en una misma
expresión. Por otra parte, a veces el mismo legislador, por ejemplo, en la Ley sobre edific ación, de
Baden, art. 118, emplea el término recurso en el verdadero sentido de reclamación o protesta. ROTH,
«Badische Landesbauordnung», 2.a ed., pág. 276.STIER-SOMLO, artículo «Einsprache» en HWR., 1,197.
8La Ordenanza de administración d e Turingia, de 1926, arts. 116 y s., contiene un resumen claro de
los principios que en cuanto al procedimiento sobre recurso dominan en Alemania.
9Reglamento del Duc ado de Baden del 31 de agosto de 1884, concerniente al proce dimiento en
materia administrativa, art. 28. El principio general del Derecho administrativo alemán se declaró
en la Constitución de Wurtemberg de 1819, artículo 36: «Toda persona tiene derecho a recurrir por
escrito ante la superio ridad por el procedimiento ilegal o antirreglamentario seguido por una
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es un derecho público subjetivo de todo c iudadano. En la facul tad g eneral para
reclamar den tro de la esfera del Derecho administra tivo, ha a lcanzado forma prác-
tica la demanda d e la protección jurídica pública. Con el recurso se puede exigir que
cese toda lesión de derechos o de intereses10.
a) El recurso de alzada va s iempre dirigido a la jerarquía superior, es decir, a
la autoridad administrativa de más categoría que aquella que dictó los actos admi-
nistrativos. El recurso se resuelve dentro de la misma estructura administrativa. En
Alemania los órganos de control, por lo general, son también los que entienden en
los recursos. Pero es posible que, para asuntos determinados, la ley instituya órga-
nos de reclamación especia les, independientes de los órganos de control 11. Para
numerosas materias de la Administración, el legislador ha constituido organismos
colegiados para entender en los re cursos, e incorporado expresamen te elementos
de la Administración local12 . Por lo demás, el legislador no se limita, en la mayoría
de los casos, a una sola instancia de apelación, sino que estable ce un a ser ie d e
instancias ante l as autoridades superiores, siguiendo el ejemplo de los Tribunales
de Justicia.
b) Con el recurso administrativo, quien lo interpone puede exigir un examen
ulterior del decreto impugnado, tanto por lo que se refiere a los hechos como a su
aspecto jurídico. Además, el recurso puede censurar la interpretación errónea del
Derecho y el uso indebido del p oder d iscrecional13. Sin embargo, no se concede
sino a la persona que haya resultado directamente perjudica da por el d ecreto im-
pugnado, y no a cualquier tercero. O sea que solo está autorizado para interponer el
recurso el ciudadano cuyos derechos individuales o intereses jurídicamente r econo-
cidos han sido lesionados directamente por el decreto. Por lo tanto, no tiene dere-
cho al recurso aquel que sufre solo un daño en su situación económica a causa de
los efectos indirectos del decreto 14. Tampoco puede interponer recursos quien inter-
autoridad pública al dictar una resolución o por su demora, y de interponer sucesivos recursos en
caso necesario hasta la autoridad suprema». H ALLER, « Der Begrifí und die rechtl. S tellung des
Interesses im Verwaltungsrecht» (Württ. Zft. f. RPfl., 20, pág. 33).
10 Por consiguiente, se puede interesar también por medio del recurso una nulidad jurídica ( recurso
de nulidad).
11 Esto pasa con las Comisiones de aplic ación de Prusia que entienden en la reclamación sob re la
contribución territorial, según la Ley de Prusia sobre tal contribución, de 14 de febrero de 1923, arts.
5 y s.
12 La Ley industrial del Reich determina en el art. 21, que en e l procedimiento para autorizar una
industria se resuelva en primera o segunda instancia por autoridades colegiadas.
13 El partic ular puede, por ejemplo, impugnar las condicione s que se imponen en una licencia de
edificación, alegando que tales cargas no están previstas d e ninguna manera en la ley, o puede
sostener que la ley permite que se impongan preceptos en un determinado sentido (en interés de
la pol icía de incendios), pero que lo exigido en el caso concreto por la policía es inoportuno y
representa, por tanto, una molestia innecesaria.
14 Sentencia del Tribunal Supremo Co ntencioso-administrativo de Prusia. del 17 diciembre 1900,
Entsch., vol. 38, pág. 376. Cuando se o torga una licencia d e un establecimiento de bebidas, los
demás vendedores de bebidas a quienes se les hac e competencia con el nuevo establecimiento, no
tienen derecho a interponer recurso alguno. Sentencia del Tribunal Contencioso-administrativo de
Baviera, de 18 de diciembre de 1889 (REGER, 11, pág. 11). WALZ, «Bad. Staatsrecht», pág. 230, nota
4. De otra opinión son las autoridades administrativas de Saj onia (REGER, 16, pág. 132). Sobre la
legitimidad de los recursos en gene ral: DYROFF, «Bayr. Verwaltungsgerichtsgesetz», 6.a ed., págs.
608 y s. No procede recurrir por el acreedor hipotecario contra una orden gubernativa, que impone
al propietario d e una finca hipotecada una limitación de policía, aun cuando la orden reduzca el
valor económico de la finca. ROTH, «Bad. Landesbauordnung», pá g. 276. BALTZ-FISCHER, «Preuss.
Baupolizeirecht», 5.a ed., págs. 209 y s.
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