Capítulo III: Los recursos jurisdiccionales
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INSTITUCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO III
LOS RECURSOS JURISDICCIONALES
I. EL RECURSO ANTE LA JURISDICCIÓN
ADMINISTRATIVA ORDINARIA1
§ 1. Observaciones preliminares
SUMARIO: 443. El recurso de legitimidad ante el Consejo de Estado como recurso ante la
jurisdicción administrativa ordinaria.
443. En m ateria de reacción contra los actos a dministrativos ilega les me-
diante recurs os jurisdiccionales es característica la pl uralidad de jurisdicci ones,
por lo que t eniendo competencia cad a una respecto a d eterminadas relacione s
especiales, se deriva de ella la determina ción de «jurisdicciones administrativas
especiales», estando cada uno de los recursos ante tales jurisdicciones caracteriza-
dos y conformados de distinta manera, según el órgano jurisdiccional al que se
dirijan. En estas condiciones no parece viable la construcción de una teoría gene-
ral de los recursos jurisdiccionales, tal como la construida para los recursos admi-
nistrativos.
Sin embargo, dada la generalidad de un determinado recurso (el recurso de
legitimidad ante el Consejo de Estado, como veremos) frente a la especialidad de
los otros recursos, se puede al menos construir una teoría, aunque sea referente a
parte de la materia, pero que puede considerarse como teoría principal, relativa
precisamente al recurso de legitimidad al Consejo de Estado, al igual que puede
considerarse, por otra parte, y precisamente en vista de la generalidad del recur-
so, como jurisdicción administrativa ordinaria la del Consejo de Estado en los recur-
sos por legitimidad, frente a las otras jurisdicciones administrativas especiales.
Por el contrario, consideraremos jurisdicción administrativa especial, además
de la Junta Provincial Administrativa, el propio Consejo de Estado en vía jurisdic-
cional sobre la oportunidad con jurisdicción exclusiva , dado que el recurso en tales
casos no tiene carácter de generalidad y normalidad, sino qu e es admisible sola-
mente e n los casos taxativamente señalados por la ley.
1Ver RANELLETTI,Le guarentigie, pág. 377 y ss.; BORSI,La giust. ammin., pág. 280 y ss.; ZAN OBINI,
Corso, II, pág. 184 y ss.; GUICCIARDI,La giust. ammin., pág. 141 y ss.; D’ALESSIO,Istituzioni, II, pág.
371 y ss.; VITTA,Diritto ammin., I, pág. 551 y ss.; SALEMI,La giustizia ammin.; ROVELLI,Osservacioni
sulla natura del giudizio avanti a Consiglio di Stato; CASSARINO,Le situazioni giuridiche soggettive e
l’oggetto della giurisdizione ammin.
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RENATO ALESSI
§ 2. El recurso ante el Consejo de Estado por vía de legitimidad 2
SUMARIO: 444. Constitución del Consejo de Estado como órgano jurisdiccional. 445.
Quién puede recurrir. El interés sustancial lesionado y el interés procesal al recurso.—
446. Objeto del recurso: concepto de «acto impugnable».—447.Fundamento del recur-
so.—448. Condición negativa: el acuerdo impugnado no debe constituir un acto ilícito
en relación a derechos subjetivos.—449.Las partes de la relación procesal a que el recurso
da lugar: a)el recurrente; b)el recurrido; c)los terceros interesados; d) los intervinientes
y recurrentes en vía incidental.—450.Recurso de planteamiento subjetiva u objetiva-
mente complejo.—451. El proceso administrativo: principios informadores.—452. El
recurso como acto inicial del proceso administrativo. Forma y contenido.—453. Comu-
nicación del recurso.—454.Formalización del recurso.—455.Comparecencia en juicio
y recurso incidental.—456.Posibles incidentes: a) petición de suspensión; b)petición
de intervención; c) incidente de falsedad.—457. Instrucción del proceso: caracteres y
limitaciones de la instrucción en vía de legitimidad.—458. Vista del recurso.—459.
Resolución del recurso: las diferentes resoluciones posibles.—460.Contenido de la reso-
lución.—461.Los posibles remedios contra la resolución: a)la revocación.—462. Con-
tinuación: b) el recurso de casación.—463. Efi cacia de la resolución.—464. Límites
objetivos de la eficacia.—465. Eficacia subjetiva de la resolución.—466.Ejecución de la
resolución.—467. Terminación del recurso por renuncia, desaparición del motivo de
litigio, caducidad.
444. El Co nsejo d e Estado , órgan o consu ltivo su premo, e jerce t ambién
importantísimas funciones jurisdiccionales como órgano supremo de la jurisdicción
administrativa. Para ello fueron establecidas las tres actuales secciones jurisdiccio-
nales, cuya competencia estuvo separada y diferenciada hasta la reforma de 1923,
pero que actualmente e stá establecida como indiferenciada, presentándose por ello
el recurso ante el Con sejo de Estado en vía jurisdicciona l y repartiéndose los recur-
sos entre las secciones por el presidente, como acto interno.
Cada Sección se compone de un presidente y de siete consejeros, como míni-
mo. La composición de las secciones se fija anualmente mediante decreto del Jefe
del Estado, quien designa el presidente y los consejeros de cada una. En las seccio-
nes jurisdicciona les para compatibilizar la necesidad de ir alternand o con la de
mantener una unidad de criterio, es obligatorio el cambio anual de un mínimo de
dos y un máximo de cuatro consejeros. Las secciones d eben tomar sus acuerdos con
intervención de siete votantes. En caso de impedimento de los consejeros pueden
votar los refrendarios, pero con voto deliberativo.
Los consejeros de Estado y los presidentes son nombrados mediante decreto
de la jefatura del Estado, a propuesta del jefe del Gobierno y previa deliberación
del Consejo de Ministros. Una parte de los puestos se reserva a la promoción de los
refrendarios, los cuales a su vez son nombrados mediante concurso entre funciona-
rios de l Estado d e grado no inferior al octavo; los restantes son elegidos libremen-
te, norma lmente entre altos funcionarios ministeriales que tengan la necesaria pre-
paración técnico-jurídica.
Los presidentes y los consejeros gozan de especiales ga rantías: no pueden ser
separados de sus cargos sino con su consentimiento o por haber alcanzado la edad
de jubilación, o bien, en caso de enfermedad, negligencia, negars e a cumplir los
deberes de su cargo, seguir un comportamiento inadecuado a la dignidad del cargo,
2Texto refundido de 26 junio 1924, núm. 1.054.
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oído el parecer del Consejo de Estado en pleno y previa deliberación del Consejo
de Ministros; el dictamen del Consejo de Estado es obligatorio, pero no es vinculante,
por lo que la garantía de inamovilidad no es plena como lo es para los magistrados
judiciales, por lo que se habla de una «casi inamovilidad».
Además de cada una de las secciones en particular, tiene competencia jurisdic-
cional la junta plenaria de las mismas, compuesta por el presidente del Con sejo de
Estado y doce3 consejeros elegidos por igual entre las secciones jurisdiccionales. Su
función actual es la de mantener una unidad de criterio jurisprudencial, función que
desarrolla juzga ndo (a instancia de parte o de oficio) las controversias jurídicas que
han dado lugar a sentencia s no uniformes por parte de las secciones. En cambio, es
distinta la sesión general del Consejo de Estado (integrada por todos sus compo-
nentes), la cual tiene únicamente funciones consultivas, emitien do su dictamen al
ministro en los recursos extraordinarios ante el Jefe del Estado, como hemos visto.
445. Puede recurrir ante el Consejo de Estado, así como, en general, ante la
jurisdicción administrativa, solamente quien (persona física o jurídica) tenga interés:
se trata del interés procesal cuya existencia es normalmente necesaria para toda
clase de acciones jurisdiccionales; este interés procesal no es otra cosa que el reflejo
procesal del interés instrumental en la eliminación del acuerdo impugnado; interés
instrumental que, como sabemos, a su vez encuentra su fundamento en un interés
sustancial cualificado del recurrente, en el sentido que ya tenemos expuesto.
Hemos ya visto en su momen to la n ecesidad y la función de este inter és
instrumental, elemento intermedio entre el interés sustancial y el interés procesal:
queriendo dar a la jurisdicción administrativa una función individualístico-subjeti-
va no se puede deja r de considerar que su función se dirija precisamente a la reali-
zación de este interés instrumental en la legalidad del acto administrativo; en efec-
to, mientras ser ía absurdo hablar de una tutela verd adera y propia del interés
sustancial (el cual podrá encontrar a través del recurso únicamente una realización
totalmente eventual, lo que impide hablar de tutela de tal interés) no puede decirse
otro tanto del interés i nstrumental antes ci tado, ya que este si se presenta como
interés efectivamen te gar antizado y realizado coactivamente , en fase patoló gica,
por la anulación del acto ilegal.
El interés para recurrir debe ser directo y actual. No es directo si no apare ce
como reflejo de un interés sustancial cualificado personal del recurrente, de acuerdo
con cuanto ya dijimos anteriormente. No es interés actual si no es actual la lesión en
base a la actual situación jurídica, lo que no se ver ifica en caso de meras lesiones
potencial es, previstas o temidas para el futur o e n ca so de u na evolución de la
situación jurídica; precisamente en base a la falta del requisito de actua lidad del
interés aparec en co mo n o i mpugnables inmediatamen te lo s r eglamentos, por lo
menos cuando no lesionan inmediatamente intereses sin que se deba esperar a una
concreta aplicación del reglamento para que tal lesión se produzca.
446. Objeto del recurso ante el juez administrativo es la impugnación de un
acto adminis trativo.4 Sin embarg o, es preciso llegar a una mayo r precisión del
concepto de acto impug nable, cuya definición se basa en elementos positivos y nega-
tivos.
3Cfr. Cass. S.U. de 11 octubre 1952 (F. It., 1952, I, 1. 321).
4Cfr. art. 26 del T.U.: «actos o acuerdos de una autoridad administrativa o de un órgano adminis-
trativo deliberante».
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