Capítulo 6. Directrices para el perfeccionamiento de la capacidad argumentativa y deliberativa en el Poder Legislativo
| Autor | Roberta Simões Nascimento |
| Páginas | 487-551 |
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Teoría de la legislación y la argumenTación legislaTiva
Brasil y España desde una perspecTiva compa rada
capítulo 6. directrices para el perFeccio NamieNto de
la capacidad argumeNtati va y deliBerativa eN el po der
legislativo
En esta última sección de la obra, se formulan sugerencias directas, objetivas
y concretas, así como propuestas de medidas que el Poder Legislativo tendría
que adoptar para mejorar sus rutinas, con vistas a garantizar una mayor
racionalización de las actividades legislativas y las argumentaciones en ellas
involucradas.
En la siguiente exposición, optamos por no agrupar las formulaciones en
categorías básicas, aunque algunas de ellas puedan en esencia calicarse de
una o más de las siguientes maneras: procedimentales, técnicas, materiales
e institucionales. No obstante, dado que algunas se superponen, preferimos
una mera catalogación de las propuestas en el orden que creemos que es más
viable llevarlas a cabo, dando prioridad a las más importantes y dejando para
lo último las propuestas que consideramos más difíciles de adoptar, aunque
no imposibles. Usamos el mismo criterio para ordenar las subdivisiones de
cada apartado.
Por tanto, insistimos en que el catálogo de medidas presentado no agota el
universo de recomendaciones para mejorar los procesos y la argumentación
en el Poder Legislativo. Además, hay que tener en cuenta que también hay
que mejorar otras instancias (además de la parlamentaria) que intervienen en
la elaboración legislativa.
6.1. iNtroduccióN de la exposicióN de motivos y el preámBulo eN
las leyes
En la Parte I, en concreto en el apartado 1.1, cuando se analizó la fructífera
obra La forma de las leyes, del GRETEL, se contó que el capítulo tercero de
dicho libro, titulado Preámbulo y disposiciones directivas, de Miguel Martín
Casals, se dedicó en exclusiva a esa parte de las leyes. Vimos como el autor le
otorgaba una escasa importancia al preámbulo como instrumento de técnica
legislativa, tanto por su carácter programático, como por tratarse de una
disposición opcional, no esencial, de las leyes.
Ya entonces, señalamos la posible equivocación del autor de menospreciar
el valor del preámbulo. Armamos que, aunque no pueda tenerse en cuenta
en detrimento del texto articulado de la ley, se trata de un importante vector
interpretativo y teleológico, que, de modo especial, permite evaluar el
cumplimiento de los objetivos de la ley (que, incluso, verica si eran «falsos»),
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así como de la eventual incompatibilidad entre sus propósitos y las medidas
establecidas en ese sentido (su contenido normativo).
En este momento, tras pormenorizar en los estudios, se ve aún más clara
la importancia de la exposición de motivos (durante los debates) y del
preámbulo (cuando se ha aprobado la ley). Pues, es donde se encuentra la
ratio legis. Si la idea es dar más racionalidad al proceso de elaboración de las
leyes, la perspectiva argumentativa no puede ignorar estas partes.
Antes de ahondar en el argumento, hay que aclarar que exposición de
motivos y preámbulo no son sinónimos. La exposición de motivos son las
razones que acompañan a la iniciativa en los proyectos de ley.
En la práctica del ordenamiento brasileño, la exposición de motivos (con
esta denominación) solo existe en los proyectos de ley iniciativa del Poder
Ejecutivo. Cuando se trata de proyectos de iniciativa parlamentaria, solo
existe la llamada «justicación», que suele ser más sucinta (que la exposición
de motivos) y de naturaleza menos técnica, más informal1. Al nal del proceso
legislativo, ambas partes (exposición de motivos y justicación) se suprimen
y no se incorporan al texto nal de la ley publicada. Es decir, estas partes no
se convierten en el preámbulo.
En rigor, el preámbulo debe ser una parte menor, con menos palabras
que la exposición de motivos, que funciona como una versión acabada de
esta, ya acorde con el texto nal de la ley aprobada, en el que se incorporan
las alteraciones sufridas durante el proceso legislativo. Etimológicamente,
preámbulo signica «puerta de la ley» 2.
1 El Reglamento Interno de la Cámara de los Diputados, en el artículo 103, ni siquiera exige
una gran formalidad para la justicación, sino, véase: «Art. 103. A proposição poderá́ ser
fundamentada por escrito ou verbalmente pelo Autor e, em se tratando de iniciativa coletiva, pelo
primeiro signatário ou quem este indicar, mediante prévia inscrição junto à Mesa. Parágrafo único.
O relator de proposição, de ofício ou a requerimento do Autor, fará juntar ao respectivo processo
a justicação oral, extraída do Diário da Câmara dos Deputados». El artículo 107.1 al menos
hace referencia a la justicación: « Art. 107. A publicação de proposição no Diário da Câmara
dos Deputados e em avulsos, quando de volta das Comissões, assinalará, obrigatoriamente, após o
respectivo número: I – o Autor e o número de Autores da iniciativa, que se seguirem ao primeiro,
ou de assinaturas de apoiamento; II - os turnos a que está sujeita; III - a ementa; IV - a conclusão
dos pareceres, se favoráveis ou contrários, e com emendas ou substitutivos; V - a existência, ou não,
de votos em separado, ou vencidos, com os nomes de seus Autores; VI - a existência, ou não, de
emendas, relacionadas por grupos, conforme os respectivos pareceres; VII - outras indicações que
se zerem necessárias. § 1º Deverão constar da publicação a proposição inicial, com a respectiva
justicação; os pareceres, com os respectivos votos em separado; as declarações de voto e a indicação
dos Deputados que votaram a favor e contra; as emendas na íntegra, com as suas justicações
e respectivos pareceres; as informações ociais porventura prestadas acerca da matéria e outros
documentos que qualquer Comissão tenha julgado indispensáveis à sua apreciação. (...)».
2 En todo caso, lo que importa es la existencia de este «razonamiento previo» a la ley.
Ya se usaron otras expresiones para transmitir la misma idea de introducción, como
«prolegómenos» (con raíz griega que signica «las cosas que se dicen antes»), prólogo,
proemio, prefacio, exordio, considerandum (en plural, consideranda). Así, con independencia
de la denominación, lo que cuenta es la claridad de los argumentos expuestos, cuya
función ha de ser la de facilitar el acceso al contexto que dio origen a la disposición
legislativa.
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Como se armó en la Parte I, lo ideal sería que la exposición de motivos y el
preámbulo funcionaran analógicamente como los fundamentos de la sentencia
judicial3. Sin embargo, somos conscientes de las peculiaridades que implica el
proceso de elaboración de las leyes, sobre todo, la relativa «separación» entre
los argumentos utilizados para justicar la ley y el texto propiamente dicho.
Otra característica acentuada de la producción de leyes —que expusimos
sobre todo en la Parte II, en el Capítulo 3, al estudiar la argumentación
legislativa española con ocasión de la ley sobre la violencia contra la mujer—
es una cierta «disparidad» entre las controversias que se reejan en los
materiales preparatorios (en concreto, los textos del proyecto y las enmiendas)
y el rumbo que siguen los debates en las comisiones y el pleno. Estos últimos
potencialmente derivan en discursos con un tono más político y acaban
evitando las cuestiones técnicas problemáticas.
Sea como sea, el hecho es que las leyes deben tener una razón de ser —
es un imperativo de la propia noción de Estado constitucional—, que ha de
acompañarlas de alguna forma. Así, en primer lugar, han de existir razones
para las leyes y, en segundo, debe quedar constancia efectiva de ellas, a n
de delimitar los términos de los debates entre los parlamentarios e, incluso,
de cara al futuro (para orientar la aplicación de la ley) y revelar eventuales
contradicciones (entre lo que los legisladores declararon y lo que en realidad
se hizo).
De este modo, no se puede negar el papel justicativo de la exposición
de motivos y el preámbulo y su potencial racionalizador de los trabajos
legislativos. Así, a nuestro juicio, estos documentos aumentarían de modo
considerable la calidad argumentativa y la racionalidad de las decisiones
legislativas.
En este sentido, deben contener al menos los siguientes elementos
esclarecedores: 1) el problema (social, jurídico, político, moral, económico,
etc.) que exigió la intervención legislativa; 2) la nalidad o los objetivos de la
ley; 3) una breve explicación de la solución determinada o los medios elegidos
(naturalmente considerados los mejores disponibles) para lograr los nes
deseados; y 4) las consecuencias que se esperan con la aprobación de la ley.
En esencia, se trata de reejar lo que entró en juego durante la gestación y la
aprobación de la ley, para que quede constancia de forma más o menos breve.
En rigor, los argumentos que se contienen, tanto los que exponen el
problema, como los que demuestran su solución, representan el típico
razonamiento legislativo, variable más en relación con la amplitud de las
cuestiones y el destaque que se da a los aspectos socioeconómicos, político-
morales o técnico-jurídicos, que también podrán estar entrelazados.
Se hace una correlación entre la existencia de un problema y la necesidad
de resolverlo de un determinado modo (el que se adoptó con la medida
legislativa). Es obvio que aquí ya se da por hecho que la cuestión (el problema
3 A este propósito, cabe recordar el contenido del código procesal civil brasileño: «Art. 489.
São elementos essenciais da sentença: I - o relatório, que conterá os nomes das partes, a identicação
do caso, com a suma do pedido e da contestação, e o registro das principais ocorrências havidas no
andamento do processo; II - os fundamentos, em que o juiz analisará as questões de fato e de direito;
III - o dispositivo, em que o juiz resolverá as questões principais que as partes lhe submeterem».
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