Proyecto de ley que fija las tasas de intercambio máximas a ser cobradas por los emisores en el mercado de medios de pago a través de tarjetas de crédito, débito y prepago.
| Fecha | 15 Julio 2020 |
| Número de Iniciativa | 13654-03 |
| Fecha de registro | 15 Julio 2020 |
| Etapa | Tramitación terminada Ley N° 21.365 (Diario Oficial del 06/08/2021) |
| Autor de la iniciativa | Durana Semir, José Miguel, Elizalde Soto, Alvaro, Harboe Bascuñán, Felipe, Rincón González, Ximena |
| Tipo de proyecto | Proyecto de ley |
| Cámara Legislativa de Origen | Senado,Moción |
Boletín N° 13.654-03
Proyecto de ley, iniciado en moción de los Honorables Senadores señor Harboe, señora Rincón, y señores Elizalde y Durana, que fija las tasas de intercambio máximas a ser cobradas por los emisores en el mercado de medios de pago a través de tarjetas de crédito, débito y prepago.
CONSIDERACIONES PRELIMINARES
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En general, el modelo económico desarrollado por Chile en las últimas décadas, ha permitido a los mercados funcionar y lograr óptimos basados en los principios generales de la libre competencia, sancionando a quienes se han apartado de ellos1. Por tanto, existe un amplio consenso en cuanto a que el Estado debe evitar al máximo la regulación de precios, lo que incluso se deriva de nuestra Constitución Política. Esta regla general tiene excepciones cuando existen fallas de mercado, las que se pueden observar, por ejemplo, en las industrias de la electricidad, telecomunicaciones y unas pocas más. Estos casos especiales se fundan en el entendimiento de que los monopolios -naturales o no-, la falta de elasticidad frente al precio y otras condiciones irreplicables para los actores económicos no dominantes, imposibilitan su búsqueda por un punto de máxima eficiencia en el que se junten en forma sana y justa, la oferta y la demanda por bienes y servicios.
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En el mercado de los medios de pago, las reglas de comercialización que definen las grandes marcas de tarjetas de crédito, débito y prepago, como lo son Visa, Mastercard y American Express, superan las capacidades naturales del mercado para encontrar óptimos en precio, cobertura, innovación y otras características esperables, si fuera una industria en la que aplican las reglas generales de la libre competencia. Se observan, en los hechos, claras barreras de entrada y reglas de regulación de precios fijados por privados para todo el mercado.
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La industria de los medios de pago puede ser claramente dividida en 2 lados o puntas. Por un lado, está el titular de una tarjeta de crédito u otra y, por el otro, un comercio que realiza una venta. Es decir, en una punta se realiza el pago y en la otra punta se recibe el pago. Una característica notable es que el valor de la marca en cada punta está fuertemente determinado por su masificación en la otra punta. Es así como para un titular tiene escaso valor una tarjeta de una marca con la que se puede pagar en pocos comercios. Del mismo modo, para un comercio carece de interés una marca que tiene pocos titulares. De esta forma, se consolidan barreras de entrada enormes, puesto que un nuevo actor del mercado, que quiera impulsar una marca nueva, deberá lograr masividad en las puntas pagador y comercio, pero ninguna de estas partes verá un valor inicial en su producto.
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En el mundo impera un modelo de cuatro partes, el cual permite a las marcas de tarjetas ordenar un mercado así de grande. Por el lado del pago, se reconoce al titular y al emisor de la tarjeta. Por el lado del cobro, se reconoce al comercio y a la empresa que brinda servicios tecnológicos para permitir que el comercio reciba pagos con tarjeta. Para conectar las 2 puntas, se usan múltiples redes, operadas por la marca. De esta forma, para ser un emisor de tarjeta autorizado, se debe pagar por una licencia emisor en un modelo de franquicia. Y para brindar servicios de recaudación a comercios, se debe contar con una licencia adquirente, también en un modelo de franquicia.
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La franquicia da derecho al adquirente a realizar un “descuento al comercio” (en inglés, merchant discount, también conocido como la “comisión” que se cobra a dichos comercios), antes de entregar los fondos de las operaciones autorizadas. Y la franquicia del emisor da derecho a recibir un valor por operación, que recibe el nombre de “tasa de intercambio” (en inglés, interchange rate o interchange fee), y se descuenta de los fondos que recibe el adquirente antes de realizar la entrega al comercio. A su vez, emisor y adquirente realizan pagos a la marca por distintos conceptos, tales como creación de tarjeta, consultas de saldo, consulta de movimientos y valor por operación autorizada, entre otros. La figura siguiente resume este esquema general de operación:
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Hasta el año 2020, en el mercado chileno de medios de pago, las marcas de tarjetas abiertas e internacionales sólo habían vendido las licencias de su franquicia en paquetes que incluían la licencia emisor y adquirente2. En todos estos casos, el banco emisor mandataba a Transbank para que actuase en su representación en el uso de la licencia adquirente. Esto configuró durante más de 15 años un modelo único a nivel mundial, según el cual los bancos actuaban en forma conjunta a través de Transbank para vender servicios de pago a los comercios y, además, al juntar las licencias de emisor y adquirentes, en un esquema reducido en definitiva a tres partes.
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En este esquema, el adquirente cuasi monopólico ha sido Transbank, actuando en representación del banco emisor de la tarjeta de cada operación de pago. Es decir, para aceptar un pago hecho con una tarjeta emitida por el banco 1, Transbank ha utilizado la licencia adquirente del banco 1, pero si el pago se realizaba con una tarjeta emitida por el banco 2, entonces la licencia adquirente a usar era la del banco 2.
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Transbank cobraba la comisión al establecimiento, denominada “descuento al comercio”. De esta manera, el comercio recibía el precio del respectivo bien o servicio, que es cargado en la cuenta del tarjetahabiente, menos el descuento al comercio. Atendido que en este esquema el adquirente y el emisor se confundían en uno solo, Transbank transfería al banco emisor la totalidad del descuento al comercio y cobraba en forma posterior a los bancos una comisión por transacción procesada. Por ello, durante la vigencia de este modelo, no ha existido una “tasa de intercambio” propiamente tal, que sea pagada por el adquirente al emisor, a diferencia de lo que ocurrirá en un esquema de cuatro partes. El emisor, en este esquema de tres partes, remuneraba a su vez - a partir del “descuento al comercio” - al propietario de la marca de la tarjeta, mediante lo que se denomina genéricamente como “assessment fee” (comisión por transacción). El tarjetahabiente, por su parte, pagaba al emisor las comisiones e intereses que correspondan al uso de la tarjeta de crédito, tal como ocurre en todos los modelos.
A partir del ingreso pleno al esquema de cuatro partes, se ha iniciado un proceso que busca el término de la actuación conjunta de la banca efectuada a través de Transbank y mayor apertura en el mercado, especialmente debido a la separación del Rol emisor y el Rol adquirente. De esta forma, Transbank o cualquier otro adquirente, tendrá un costo directo de venta, compuesto por la tasa de intercambio y el costo de marca que deberá pagar al emisor y a la marca de la tarjeta usada. Una vez cubiertos sus costos directos de venta, el adquirente podrá agregar su propio margen por operación, de manera que la fijación de las comisiones cobradas a los comercios ya no será 100% realizada por esta empresa, sino tan sólo en la parte que corresponda a su margen adquirente. En efecto, las tasas de intercambio y el costo de marca para el adquirente serán fijados por empresas como Visa, Mastercard y American Express.Tal como lo demuestra la experiencia internacional, las tasas de intercambio suelen ser reguladas por las marcas o por la autoridad, pero no por el mercado. Comercios y titulares están obligados a usar marcas internacionales para operar con tarjetas de crédito, débito o prepago abiertas. Estas tarjetas representan la oportunidad de acceder a tal nivel de servicios y productos, que se han transformado en un recurso esencial. De hecho, esta es la razón por la que Transbank tuvo que operar bajo un modelo de autorregulación desde 2006, en acuerdo con...
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