El programa colombiano de vivienda gratuita y algunas lecciones internacionales sobre la cuestión de la gratuidad.
| Autor | Blanco, Carolina |
Introducción
La oferta de programas públicos de vivienda para hogares en condiciones precarias de subsistencia, es un reto complejo que enfrentan los gobiernos y cuyas estrategias pueden contribuir a superar la pobreza del Sur global. La disponibilidad de suelo para alojar asentamientos con acceso a servicios públicos, urbanismo de calidad, entornos con equipamientos complementarios, condiciones adecuadas de habitabilidad y precios por metro cuadrado regulados y ajenos a la especulación es un imperativo, especialmente porque Colombia es el único país de la región en el que ha crecido la población en barrios marginales, del 22% en 2000 al 28% en 2021 (Organisation for Economic Co-operation and Development [OECD], 2021) y el país tiene una de las distribuciones del ingreso más desiguales del mundo (Banco Mundial, 2021a).
Desde 2012, el gobierno colombiano implementó un programa de subsidio familiar de vivienda (en especie y 100% subsidiada), más conocido como Programa de Vivienda Gratuita (PVG). Esto constituyó un cambio drástico en la estrategia de asignar subsidios parciales a la demanda, con la que se venía afrontando el déficit de vivienda. Sostener o replicar un programa de vivienda gratuita es difícil, por su costo presupuestal y por la tendencia económica hacia disparidades de ingreso, que buscan sustentarse en la esfera pública, como lo denuncia Piketty (2019). Sin embargo, desde el punto de vista de los hogares, el valor de la vivienda la convierte en su activo más valioso, el cual copa la capacidad de ahorro de 15 a 30 años, por lo que tener acceso gratuito a una vivienda tiene un impacto drástico en el bienestar de las familias en cualquier parte del mundo.
Este artículo analiza la primera fase del pvg, culminada en 2016, desde la política pública y la información perceptual compartida por algunos beneficiarios hasta 2021. Para situar el pvg en un contexto más amplio, se presenta una base teórica, una síntesis de programas internacionales de vivienda gratuita y antecedentes históricos del caso colombiano.
Teorías sobre la vivienda y su inserción en políticas públicas sociales
La naturaleza de la vivienda como necesidad y derecho fundamental de los seres humanos plantea una postulación teórica sobre su materialidad, su interrelación con otros aspectos teóricos del devenir individual y social cuya combinación es interdisciplinaria, y sobre su vinculación con redes y ensambles urbanos y regionales.
Al referirse a la demanda, localización y uso del suelo urbano, precio de terrenos, infraestructura y construcciones o al financiamiento, se considera crucial el papel del sector financiero y decisiva la economía política de vivienda y hábitat. Hacinamiento y falta de higiene son expresiones de ingresos pauperizados, mientras que la ubicación en la periferia de las ciudades responde a la limitación de terrenos disponibles para expansión y de presupuesto para servicios públicos, al tiempo que se estimula la migración rural-urbana.
Para neoliberales, por otro lado, la situación ideal del mercado de la vivienda distribuye información apropiada a todos los actores, cuyas elecciones racionales facilitan optimizar las utilidades. La cobertura del déficit es cuestión de tiempo, mientras que los mercados secundarios de crédito o materiales se ajustan hacia un crecimiento óptimo. La expansión urbana y la distribución de los habitantes en el sistema de ciudades se dinamiza en función de las oportunidades de producción y pleno empleo, con lo cual se evitaría la pobreza, si existiera dicha situación ideal.
En un enfoque pragmático, basado en la evidencia, el Estado, el mercado residencial, los industriales que proveen insumos, el sistema financiero y los ciudadanos compradores son los actores claves en una perspectiva institucional, que en realidad afronta mercados imperfectos y conflictos por recursos e información, todo ello sin óptima escogencia libre y racional, por lo que se requiere de intervención estatal para corregir el mercado.
Lefebvre (1978) ya había diferenciado hace décadas las dimensiones de la vivienda como lo urbano-rural, lo conurbado, nodal o multimodal, lo metropolitano o regional. Luis Cortés Alcalá (1995) enfatiza el aspecto social, integrador de las diferentes dimensiones en la relación familia-sociedad, estructura que ha evolucionado hacia las economías del cuidado mencionadas por Yayo Herrero (2021), con relaciones de interdependencia y la abolición de roles de género que promueve el ecofeminismo.
La revista Housing, Theory and Society, por ejemplo, ha promovido un debate académico para fundamentar las investigaciones y editó un reconocido número especial sobre la teoría de vivienda, con la guía de David Clapham (2009) y una importante defensa teórica de King (2009). Dentro de las diferentes disciplinas, se aboga especialmente por aportes desde la economía (Gibb, 2009), la ciencia política (Bengtsson, 2009), el ambientalismo transdisciplinar, que abarca la interrelación con el entorno y los significados que le son atribuidos (Coolen, 2006) o la cultura (Rapoport, 2000), esta última bajo la relación ambiente-conducta, que desagrega los conceptos complejos (cultura, sociedad) hasta deconstruirlos y despejar los valores, normas, estructuras familiares, símbolos, identidades, instituciones informales o redes sociales, de modo que se perfilen mejor los hogares para quienes se diseñan las políticas públicas.
En el caso del PVG colombiano, la unidad de análisis es el hogar, que busca una mejora significativa en sus condiciones de vida y nuevas redes ciudadanas para construir comunidad, por lo que la excesiva atención a las soluciones cuantitativas durante la fase 1 del programa, ha implicado un esfuerzo posterior del Gobierno durante la fase 2 para proveer equipamientos y servicios fundamentales que consoliden las relaciones entre vecinos.
Escenario internacional
Los siguientes casos fueron seleccionados teniendo en cuenta que otorgan vivienda mayoritariamente subsidiada, dentro de estrategias relacionadas con la superación de la pobreza y la atención a la población vulnerable. Se retoma la idea de O'Shaughnessy et al. (2021), cuando escriben: "No tener vivienda (homelessness) es un ejemplo de extrema injusticia: niega al individuo los elementos básicos de una vida bien vivida, la estabilidad y la privacidad asociadas con tener un hogar y la libertad de perseguir la autorrealización" (p. 3). Partir de la reflexión sobre esta injusticia y considerar alternativas de acción en el territorio y desde la política pública, forma parte de las búsquedas de este artículo. Se incluyen, como marco de referencia, el programa brasileño Minha Casa, Minha Vida, que inspiró el PVG colombiano; Vivienda Primero, iniciado en los Estados Unidos; y el caso de China, que superó la pobreza extrema en 2020, por lo cual conviene un mayor detalle sobre él.
El Programa del Brasil
El Programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV) se extendió a países como Argentina o Bolivia. Según un Hábitat (2018), en otros, como Angola o Mozambique, se redujo a proyectos privados, como Minha Casa, Nosso Bairro, mientras que en Cabo Verde se desarrolló en paralelo, y de modo similar, Casa para Todos. El programa colombiano planteó un subsidio del 100% a los hogares con menos de tres salarios mínimos, porcentaje que en Brasil fue hasta del 90% del precio de las viviendas, para hogares con ingresos de hasta diez salarios mínimos.
Mientras en Colombia se entregaron un poco más de 100 mil viviendas entre 2012 y 2014, en Brasil, según el Ministerio de las Ciudades y la Caja Federal de Brasil, se entregaron 1,7 millones de viviendas entre 2009 y 2014, beneficiando a 6,8 millones de habitantes distribuidos en 5.288 municipios. Squarize y Malvezzi (2019) aseguran que el programa mcmv se ha convertido en el principal programa de vivienda de Brasil, alcanzando un costo anual de más de 3,6 mil millones de dólares y habiendo contratado casi 5 millones de viviendas. Sin embargo, al ser uno de los primeros artículos en analizar microdatos de MCMV en relación con las adjudicaciones por sorteo en sectores preseleccionados, sus autores alertan sobre la manera como el programa parece afectar negativamente la oferta laboral, reduciendo la probabilidad de lograr un empleo formal para sus beneficiarios.
Dentro del Programa mcmv, instaurado por Ley 11977 de julio de 2009 con el propósito inicial de alcanzar un millón de viviendas para beneficiarios con menos de 10 salarios mínimos, se generaron en el primer quinquenio 1,3 millones de empleos y se forjaron 80 mil nuevas empresas de construcción, para contribuir a la organización comunitaria y generación de ciudadanía.
La combinación de subsidio y facilidades de crédito logró que el segmento prioritario de los más pobres solo pagase un 5% de su ingreso durante diez años, mientras que el interés de los créditos variaba entre 5,0 y 7,2%. El Programa tuvo un componente de Minha Casa Rural, que en 2014 alcanzaba a más de 120 mil unidades contratadas y unas 40 mil entregadas, con subsidio que solo exigía pagar el 4% del préstamo en hasta cuatro años a los más pobres, con ingreso menor a 15 mil reales (R$), o con tasas de interés del 7,16% a quienes estaban entre 30 mil y 60 mil reales. Estas iniciativas tuvieron el liderazgo del Ministerio de las Ciudades y en ellas se involucró la Caja Económica Federal, que contrataba con constructores privados, organizaciones asociativas o municipios, alrededor de proyectos específicos y monitoreados. Se agregaba capacitación, gestión comunitaria o infraestructura, si era necesario.
ElPrograma de Estados Unidos
El Programa Vivienda Primero, desarrollado en Estados Unidos (EUA), se destaca por atender desde el sector privado a una población vulnerable con viviendas que pueden ser gratuitas o con arriendo subsidiado. Es diferente a los más conocidos programas gubernamentales de la Sección 8 de la Ley de Vivienda de EUA o de la Vivienda 42, que otorgan vales subsidiados. El primer...
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