Modifica la ley N°18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, para establecer la medida de control preventivo de identidad.
| Fecha | 29 Julio 2013 |
| Fecha de registro | 29 Julio 2013 |
| Número de Iniciativa | 9036-07 |
| Etapa | En espera de insistencia (Senado) Ingreso insistencia |
| Materia | CARABINEROS DE CHILE, CONTROL PREVENTIVO DE IDENTIDAD |
| Cámara Legislativa de Origen | Mensaje,Senado |
| Tipo de proyecto | Proyecto de ley |
MENSAJE DE S.E. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, CON EL QUE INICIA UN PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE UN CONTROL PREVENTIVO DE IDENTIDAD POR PARTE DE CARABINEROS DE CHILE.
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SANTIAGO, 10 de julio de 2013.-
M E N S A J E N° 137-361/
A S.E. EL
PRESIDENTE
DEL H. SENADO
Honorable Senado:
En uso de mis facultades constitucionales, he resuelto someter a vuestra consideración el presente proyecto de ley que establece un control preventivo de identidad por parte de Carabineros de Chile.
I. FUNDAMENTOS DEL PROYECTO
1. Sobre el resguardo del orden público
Nuestro país ha avanzado en los últimos años hacia una modernización del sistema procesal penal, con lo cual se ha logrado una mejora en la gestión del Ministerio Público en la persecución de los delitos. Sin embargo, la batalla contra la delincuencia es una tarea de largo aliento, ardua, permanente y en la cual se entremezclan continuos avances y retrocesos. Contribuyen a esta dificultad la multiplicidad de causas y factores que confluyen en el fenómeno de la delincuencia. Consecuentemente, diversos actores participan en el abordaje de la problemática, cada uno desde una perspectiva diferente. Entre ellos, por cierto, el Gobierno, pero también las policías, la Fiscalía, el Poder Judicial y la sociedad civil. Por esta razón, es necesario fortalecer la coordinación y colaboración entre estas instituciones, al mismo tiempo que se optimizan los recursos y las medidas tendientes a disminuir los índices de delincuencia desde el ámbito de cada uno de estos actores, en sí mismos considerados.
En este sentido, Carabineros de Chile cumple una labor preventiva fundamental, que tiene por objeto garantizar el orden y seguridad pública. Asimismo, Carabineros de Chile cumple un importante rol en materia investigativa, en su función de auxiliar del Ministerio Público. Consecuentemente, en el contexto de tales labores, es necesario proveer a dicha Institución de instrumentos que permitan otorgar una protección real y efectiva a la ciudadanía o, en su defecto, mejorar los ya existentes. Dentro de tales instrumentos se encuentra el control de identidad, establecido en el artículo 85 del Código Procesal Penal.
2. El control de identidad y la función de Carabineros de Chile
El control de identidad constituye, por un lado, una herramienta de prevención, destinada a evitar la ejecución de un determinado delito en aquellos casos en que existan indicios que hagan temer la ocurrencia de hechos que puedan poner en riesgo la seguridad y el orden público y, por el otro lado, es una herramienta de investigación, pues permite identificar y pesquisar a ciertas personas, cuando haya indicios de que han cometido una falta o delito, o bien en aquellas situaciones en que se estima que dichas personas pueden suministrar informaciones útiles para la indagación de un hecho delictual.
En nuestra legislación, el control de identidad se encuentra consagrado en el artículo 85 del Código Procesal Penal, que en su inciso primero señala que “los funcionarios policiales señalados en el artículo 83 deberán, además, sin orden previa de los fiscales, solicitar la identificación de cualquier persona en los casos fundados, en que, según las circunstancias, estimaren que existen indicios de que ella hubiere cometido o intentado cometer un crimen, simple delito o falta; de que se dispusiere a cometerlo; o en el caso de la persona que se encapuche o emboce para ocultar, dificultar o disimular su identidad.” A continuación, el artículo establece la manera en que debe llevarse a cabo este procedimiento, especificando, entre otras consideraciones, las situaciones en que los funcionarios policiales se encuentran autorizados para proceder a la detención, así como la manera en que deben proceder ante situaciones de negativa o imposibilidad de acreditar la identidad.
En este estado de cosas, la norma citada dispone la potestad &8213;vale decir, la facultad y obligación&8213; de la policía (incluyendo a Carabineros de Chile e Investigaciones, actuando como auxiliares del Ministerio Público), de establecer la identidad, registrar e incluso detener, en ciertos casos, a una persona determinada, cuando estimaren que existen indicios de que ella hubiere cometido o intentado cometer un crimen, simple delito o falta, o de que se dispusiere a cometerlo.
En el primer caso, el control de identidad parece una herramienta netamente investigativa, puesto que permite a la Policía identificar &8213;y, en definitiva, por aplicación de la misma norma, registrar y detener&8213; a una persona respecto de la cual existan, al razonable juicio de la Policía, indicios de que ha cometido un delito.
En el segundo caso, el control de identidad tiene un fin netamente preventivo, toda vez que, enfrentada a indicios de que una persona se dispone a cometer un hecho delictual, la Policía tiene el deber de controlarla.
La naturaleza del control de identidad, así expuesto, es plenamente concordante con la naturaleza de las funciones que cumple Carabineros de Chile, de acuerdo a su propia ley orgánica y el Código Procesal Penal: preventiva e investigativa.
En efecto, la Ley N°18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, en su artículo primero, establece que la Institución tiene como finalidad “garantizar y mantener el orden público y la seguridad pública interior en todo el territorio de la República y cumplir las demás funciones que le encomiendan la Constitución y la ley”. Asimismo, en su artículo tercero, establece que “Es misión esencial de la Institución desarrollar actividades tendientes a fortalecer su rol de policía preventiva”.
Pues bien, el problema que se ha suscitado dice relación con el uso de la herramienta del control de identidad y la interpretación restrictiva que se ha hecho de la norma que la consagra, lo cual ha significado un obstáculo en el eficaz desarrollo de las tareas preventivas e investigativas de Carabineros de Chile.
En cuanto a la naturaleza del control de identidad, algunos autores aseveran que se trataría de una institución de carácter netamente investigativo, no idóneo para llevar a cabo funciones de policía preventiva. Así, doña María Inés Horvitz asevera que “el procedimiento penal sólo puede estar encaminado a la persecución penal de hechos cometidos en el pasado correspondiendo a la policía preventiva la tarea de evitar que se cometan en el futuro nuevos delitos. De allí [que] no se pueda utilizar legítimamente el proceso penal para fines de prevención general, como a nuestro juicio ocurre con la institución del control de identidad [...], por tratarse de un caso prototípico en que se manifiestan las distorsiones de confundir las funciones preventivas y represivas de la policía” (Horvitz, María Inés: “Estado de Derecho y Policía”, en Estado de Derecho y Reformas a la Justicia, Universidad de Chile, Heilderberg Center para América Latina, California Western School of Law, Santiago, 2004. p. 72.).
La opinión anterior contrasta con la don Raúl Tavolari, quien plantea el imperativo de “reconocer en forma expresa la necesidad y utilidad de la discrecionalidad policial, no sólo por motivos de carácter fáctico, sino también por el hecho de que sólo a partir de tal reconocimiento se pueden hacer efectivos los mecanismos de responsabilidad” (Tavolari Oliveros, Raúl: Instituciones del Nuevo Proceso Penal, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2005, p. 32.).
Por otra parte, y desde un punto de vista más práctico, la indeterminación de los elementos contenidos en la frase “los casos fundados, en que, según las circunstancias, estimaren que existen indicios”, requisito esencial para la procedencia del control de identidad, ha llevado a problemas fácticos de interpretación en sede judicial. En tal sentido, no es inusual que los juzgados de garantía que conocen de los controles de detención de individuos cuya identidad ha sido controlada, en virtud de lo establecido en el artículo 85 del Código Procesal Penal, y que, en el marco de dicho procedimiento, se ha determinado que se encuentran en una situación de flagrancia, determinen que la detención ha sido ilegal, toda vez que no han llegado a la convicción de que los indicios que dieron lugar al control de identidad serían, en base a un juicio ex post, suficientes para haber procedido al mismo.
En consecuencia, la disímil interpretación que se ha efectuado en relación con la naturaleza y fines del control de identidad, así como de la naturaleza y alcance de los “indicios” que deben existir para que dicho control sea procedente y legítimo, ha llevado a que Carabineros de Chile se encuentre, en muchos casos, imposibilitado de cumplir con su deber legal y constitucional, en relación con su carácter de policía preventiva.
3. Legislación Comparada
A. Alemania
La legislación alemana distingue un control de identidad represivo y un control de identidad preventivo.
Dentro del primero, regulado en el § 163 b de la Ordenanza Procesal Penal Alemana, reciben tratamiento diferenciado el sospechoso del no sospechoso, y tiene como supuesto de hecho la comisión de un hecho punible.
Por su parte, el caso del control de identidad de carácter preventivo no tiene regulación única y corresponde a legislación de policía de cada uno de los Estados y, a nivel federal,...
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