Modifica la ley N° 18.168, General de Telecomunicaciones, en lo relativo al principio de neutralidad en la red.
| Fecha | 22 Noviembre 2016 |
| Número de Iniciativa | 10999-15 |
| Fecha de registro | 22 Noviembre 2016 |
| Etapa | Primer trámite constitucional (Senado) Primer informe complementario de Transportes y Telecomunicaciones |
| Materia | INTERNET, PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD |
| Autor de la iniciativa | García Huidobro Sanfuentes, Alejandro, Girardi Lavín, Guido, Letelier Morel, Juan Pablo, Matta Aragay, Manuel Antonio, Ossandón Irarrázabal, Manuel José |
| Tipo de proyecto | Proyecto de ley |
| Cámara Legislativa de Origen | Senado,Moción |
Boletín N° 10.999-15
Proyecto de ley, iniciado en moción de los Honorables Senadores señores Ossandón, García Huidobro, Girardi, Letelier y Matta, que modifica la ley N° 18.168, General de Telecomunicaciones, en lo relativo al principio de neutralidad en la red.
FUNDAMENTOS E IDEAS MATRICES
La historia del principio de neutralidad de la red nace con el desarrollo de los primeros prototipos de la red pública que hoy conocemos como Internet.
En su génesis en los años finales de la década de 1960 y al inicio de la de 1970, los ingenieros que trabajaban en el proyecto ARPANET, que llevó a desarrollar protocolos para Internetworking o interconexión entre distintas redes y que, en corto, los documentos técnicos denominaron “Internet”, identificaron uno de los hechos esenciales que describen la naturaleza de esta red pública: la infraestructura por la cual se debe transmitir la información, no le pertenece a quienes generan estos contenidos. En la realidad de los Estados Unidos de esa época, la infraestructura pertenecía, principalmente, a la compañía de telecomunicaciones AT&T1.
Los creadores de la unidad básica de transmisión de datos en la red, el protocolo TCP/IP, reconocen asimismo que “gran parte del diseño nos fue impuesto”2 por las condiciones de concentración y propiedad de la infraestructura de telecomunicaciones.
Para superar esta limitación, y lo que sería finalmente la mayor genialidad de la Internet como la conocemos, sus creadores se imaginaron la unidad base de transporte (TCP/IP) como una cápsula, o como un sobre de correo tradicional, en el cual su contenido podía rezar en español, alemán o chino, mientras que la cápsula que lo contiene posee un estándar conocido en todo el mundo para su transporte, independiente de quien lo transporte, y por cierto, de la propiedad de la infraestructura necesaria para trasladarlo3.
De esta realidad en la creación de Internet, se infiere que los propietarios de la infraestructura no son titulares de un derecho de propiedad sobre la unidad mínima de transporte de los datos (el protocolo TCP/IP), tampoco de los datos contenidos en el medio de transporte -que pertenecen a sus creadores- y, por tanto, no pueden llevar a cabo actos tan propios del dueño, como disponer de dichos bienes, comerciarlos, degradarlos o destruirlos, del mismo modo que el concesionario de una autopista no puede comerciar, destruir o imponer trabas arbitrarias sobre los autos que transitan por ella.
No podemos, entonces, desconocer que las medidas de gestión de tráfico, aquellas que están orientadas a distorsionar la forma en la que naturalmente los paquetes de datos TCP/IP se trasladan en la red, son -en esencia- medidas que disponen del protocolo TCP/IP de forma ilegítima para una red pública y que, de alguna forma, la ley chilena ha reconocido cierta necesidad de aceptación en un marco regulado por las exigencias de seguridad y estabilidad de la red, mas no con fundamentos basados en políticas comerciales o razonamientos económicos propios del negocio de telecomunicaciones.
Todo lo anterior es el reflejo histórico de un concepto que los creadores de la Internet reconocen hasta el día de hoy: La neutralidad de la red es un principio de diseño de la red4, y no una nueva construcción accidental por parte de los activistas y estudiosos del fenómeno.
El caso chileno
Chile fue el primer país del mundo en legislar5 para garantizar el respeto al principio de neutralidad de la red6. En base a esta idea rectora, las empresas que proveen acceso a Internet no pueden realizar actividades de gestión de la red para bloquear o discriminar el tráfico de un proveedor de contenidos. Fue una idea innovadora en el mundo de las políticas públicas de telecomunicaciones, y le dio a nuestro país un gran reconocimiento en el circuito internacional, sirviendo de ejemplo para países como Holanda, Brasil y el propio Estados Unidos, quienes posteriormente, adoptaron medidas similares.
Originalmente, la idea de legislar en esta materia nace de las abundantes ocasiones en las que las empresas de telecomunicaciones chilenas producían, artificialmente, barreras de acceso a cierto tipo de contenidos en Internet.
Estos comportamientos se llevaban a cabo para poder mantener altas tasas de “reventa” de los enlaces residenciales, principalmente. De esta forma, una capacidad de enlace que permite abastecer a un número determinado de clientes, era sobrevendido varias veces en base a un cálculo probabilístico de uso, que a su vez era garantizado a través de estrictas medidas de control de tráfico.
Algunas de las medidas más reconocidas era el bloqueo de los puertos de acceso a ciertos contenidos, el freno que se ponía a las conexiones residenciales de los llamados heavy users7 (usuarios pesados, o más bien, usuarios intensivos), y más adelante, medidas arbitrarias de throttling o control dinámico de tráfico.
La ley 20.453, que consagró el principio de neutralidad de la red, fue la respuesta de la sociedad civil y del poder legislativo para poner freno a esos comportamientos abusivos contra los usuarios y proveedores de contenido, estableciendo una serie de obligaciones y prohibiciones a las que están sujetos los proveedores de acceso, y de cuyo cumplimiento y supervigilancia debía hacerse cargo la Subsecretaría de Telecomunicaciones.
Sin embargo, y tras el paso de los años, las ineficiencias en la forma de implementación y control de la ley se han dejado ver con efectos negativos para el mercado de telecomunicaciones, el de contenidos y, obviamente, para el usuario8.
Para poder evaluar su efecto, debemos reconocer los distintos temas que la ley aborda.
La ley de neutralidad puede ser dividida en tres capítulos: las obligaciones y prohibiciones de los proveedores de acceso (o ISP por su sigla en inglés) frente al tratamiento de los contenidos en Internet; las obligaciones respecto de servicios que deben ser ofrecidos al usuario y, por otro lado, las obligaciones de publicidad respecto de las condiciones de oferta del servicio de acceso.
En estricto rigor, sólo las primeras son obligaciones propias del principio de neutralidad, mientras que aquellas como el control parental o el bloqueo de contenidos “a la carta”, o incluso las medidas de publicidad que corresponden a materias más cercanas al mundo de la protección del consumidor, son accesorias respecto del núcleo del principio técnico de neutralidad, más bien basadas en consideraciones de política pública que en una necesidad específica para cumplir el objetivo general planteado en la ley.
Respecto de aquellas prohibiciones y obligaciones establecidas en el artículo 24 H de la ley general de telecomunicaciones, para garantizar el estricto apego al principio de neutralidad, la autoridad fiscalizadora parece no haber realizado mucho para controlar los comportamientos discutibles de los proveedores de acceso. De acuerdo a una investigación de la ONG Cívico9, SUBTEL solo habría abocado sus esfuerzos en resolver los reclamos del público general, los incumplimientos a las obligaciones de publicidad, pero poco o nada a las medidas de gestión de tráfico que afectan el principio de neutralidad y, por tanto, a los proveedores de contenido y usuarios, a pesar de contar con información fidedigna de su ocurrencia.
En el último tiempo, nuevos modelos de negocios de las empresas de telecomunicaciones han puesto en peligro el balance de la neutralidad de la red. Tal es el caso de las ofertas denominadas Zero Rating10 (tasa cero, de tráfico subsidiado o de costo cero para el usuario), en las cuales los proveedores de acceso móvil a Internet entregan acceso completo a un conjunto de aplicaciones determinadas, sin descontar su tráfico de las cuotas mensuales fijadas para cada plan comercial.
Esto constituye, para el usuario, un supuesto beneficio (no pagar por el tráfico de ciertas aplicaciones), por tanto un incentivo artificial a usarlas por sobre otras, ya que el zero rating no se basa en la calidad, la competitividad del servicio o utilidad del contenido, si no en el criterio arbitrario que determina el proveedor de acceso.
Tal es el caso de las ofertas tipo “redes sociales gratis” de algunos proveedores chilenos, en los cuales el gancho comercial para el público consiste en contratar dichos planes para mantener acceso sin limitaciones a ese grupo de aplicaciones “beneficiadas”.
En estricto rigor, este tipo de ofertas son formas de priorización de contenidos basado en mejores condiciones artificiales de acceso o de uso para el usuario. Por tanto, existe siempre un tercero lesionado que no contará con dichas mejoradas condiciones para llegar al usuario y, por este hecho, se convierte en una barrera para la competencia entre proveedores de contenidos.
En el largo plazo, los efectos de las ofertas Zero rating son de toda lógica: los contenidos o aplicaciones no beneficiadas por las ofertas dejan de existir o se vuelven irrelevantes, por lo que existen menos alternativas (o ninguna) para el usuario a la hora de elegir qué servicios consumir en Internet, viéndose incluso forzados a utilizar sistemas más inseguros o de bajos estándares en materias tan relevantes como la privacidad11.
El resultado de las prácticas de Zero rating es la existencia de un precio diferenciado para los contenidos, el que afecta la capacidad del usuario para escoger un contenido o producto no como resultado...
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