Modifica el D.L. 2763 de 1979, con la finalidad de establecer una nueva concepción de la autoridad sanitaria, distintas modalidades de gestión y fortalecer la participación ciudadana.
| Fecha | 02 Julio 2002 |
| Número de Iniciativa | 2980-11 |
| Fecha de registro | 02 Julio 2002 |
| Etapa | Tramitación terminada Ley Nº 19.937 (Diario Oficial del 24/02/2004) |
| Materia | SERVICIOS SANITARIOS |
| Tipo de proyecto | Proyecto de ley |
| Cámara Legislativa de Origen | Cámara de Diputados,Mensaje |
Mensaje de S.E. el Presidente de la República con el que se inicia un proyecto de ley que modifica el decreto ley Nº 2.763, de 1979, con la finalidad de establecer una nueva concepción de la autoridad sanitaria, distintas modalidades de gestión y fortalecer la participación ciudadana. (boletín Nº 2980-11)
“Honorable Cámara de Diputados:
En uso de mis facultades constitucionales, vengo en proponer a esa honorable Corporación un proyecto de ley que tiene por objeto modificar el decreto ley Nº 2.763, de 1979, con la finalidad de establecer una nueva concepción de la autoridad sanitaria, distintas modalidades de gestión y fortalecer la participación ciudadana.
I. LOS OBJETIVOS NACIONALES DE SALUD.
Los recursos que el país dispone para cuidar la salud de la población, son limitados y escasos. Es necesario, por lo tanto, que el país oriente estos recursos para asegurar que las enfermedades causantes del mayor sufrimiento, daño y muertes prevenibles a la población, sean adecuadamente tratadas.
La orientación fundamental para estos efectos está dada por los Objetivos Nacionales de Salud.
En el proyecto de ley que establece el Régimen de Garantías en Salud, que enviamos a ese honorable Parlamento en mayo pasado, se señala respecto de los mismos:
“La formulación de Objetivos Nacionales de Salud es un componente esencial de la reorientación de las políticas públicas en salud, ya que en el pasado fue precisamente la fijación de objetivos claros, medibles y practicables, lo que permitió los grandes avances en la salud de la población que se han señalado.
En el marco de la reforma, estos objetivos son el referente principal para establecer prioridades, definir estrategias y planificar las actividades necesarias para mejorar la salud de la población.
En este sentido, creemos que las metas que nos debemos plantear para la década 2000-2010, deben orientarse a:
a) Disminuir las desigualdades en salud.
b) Enfrentar los desafíos del envejecimiento de la población y de los cambios de la sociedad.
c) Proveer servicios acordes con las expectativas de la población.
d) Mejorar los logros sanitarios alcanzados.”.
Los Objetivos Nacionales de Salud deben expresarse mediante un instrumento de gestión sanitaria, de forma que constituya una efectiva vinculación entre las necesidades de la población y la gestión de los recursos destinados a salud.
Este instrumento corresponde al Sistema Auge propuesto en la modificación a la ley N° 18.469, que hará posible alcanzar los Objetivos Nacionales de Salud que ha propuesto el Ministerio de Salud para el año 2010.
Para el grupo de enfermedades que los Objetivos Nacionales de Salud identifican como las principales causas de daño y muerte y para las cuales existen tratamientos efectivos, el sistema Auge establece el Régimen de Garantías en Salud. Las otras enfermedades serán manejadas conforme a las normas vigentes y mantendrán la prioridad que se les otorga en la actualidad.
II. SITUACIÓN ACTUAL DE LA AUTORIDAD SANITARIA.
Ahora bien, para formular la presente propuesta, se han diagnosticado una serie de problemas que enfrenta la autoridad sanitaria, que pueden resumirse en los siguientes aspectos:
1. Dispersión, burocracia e ineficacia.
En la actualidad, el Ministerio de Salud está involucrado en la conducción de los prestadores públicos. Por su parte, los Servicios de Salud, entes descentralizados, realizan funciones de autoridad sanitaria.
Esta mezcla de funciones ha sido administrativamente ineficiente y, además, ha generado confusión en la ciudadanía. Ello ha contribuido a debilitar a la autoridad sanitaria.
2. Capacidad normativa desigual.
En el área asistencial, del medio ambiente y ocupacional, existe exceso de normas o ausencia de ellas, lo que resulta en una fiscalización irregular y de escaso impacto sanitario.
Si a ello se suma el poder que ejercen los más variados grupos de influencia y presión, aparecen inequidades, irregularidades, coberturas dispares y gran variabilidad en los resultados, que contribuyen a desperfilar el rol de la Autoridad Sanitaria.
3. Insuficiente fiscalización de la calidad de las prestaciones.
La fiscalización de las actividades de los prestadores recae en los Servicios de Salud. Éstos son, simultáneamente, responsables por la gestión de sus establecimientos, por lo que, fácil es advertir, existen conflictos de interés al momento de fiscalizar.
Además, no existen normas actualizadas que regulen la autorización sanitaria y que permitan el funcionamiento de los establecimientos de salud. Ésta debe ser homogénea para los prestadores de salud públicos y privados.
También cabe agregar que, respecto de la calidad de atención, ella se ve afectada tanto por exceso de prestaciones como por racionamiento de las mismas. La experiencia internacional ha dejado en claro que si el prestador es remunerado solamente por acto médico realizado, éste tiene incentivos a inducir demanda en los usuarios y, por lo tanto, tenderá a recomendar intervenciones aun cuando los riesgos de ésta sobrepasen a los beneficios que de ella se deriven o incluso en casos en que el beneficio esperado sea nulo. Ello puede ocurrir, también, debido a una insuficiente actualización del conocimiento médico, situación posible debido al acelerado desarrollo de la tecnología de salud. La actual fiscalización de ese proceso es débil.
4. Insuficiente regulación de los administradores privados del seguro de salud.
Los principales problemas que afectan a los usuarios del sistema isapre, dicen relación con el temor de qué ocurrirá con ellos frente a una enfermedad grave, si va a estar cubierta o no, y lo que sucederá después de los 60 años de edad.
Adicionalmente, se ofrece a las personas planes de difícil interpretación, con coberturas atractivas para las prestaciones de bajo costo, pero que no cubren prestaciones mínimas necesarias desde la perspectiva sanitaria y que, al ser requeridas por los usuarios, implican serias catástrofes financieras al grupo familiar.
La relación entre el usuario y los seguros de salud es de naturaleza compleja y se caracteriza por importantes asimetrías de información.
Desde la perspectiva de los aseguradores, los usuarios manejan mayor información que aquéllos respecto a su propio estado de salud.
Esto genera, en los aseguradores, comportamientos defensivos, puesto que el ocultamiento de riesgos por parte de los usuarios, implicaría la inviabilidad financiera para aquellos seguros menos efectivos en detectar altos riesgos de enfermedad y que son más generosos en los beneficios que otorgan.
Esto hace necesario la intervención del Estado para regular el quehacer de quienes participan en el sector salud y asegurar, de esta forma, que dicha asimetría no se traduzca en atención médica de baja efectividad sanitaria y de insuficiente protección financiera para los usuarios.
Adicionalmente, la contratación de un seguro puede estimular un sobreconsumo de prestaciones de salud por parte de las personas, arriesgando el encarecimiento de las primas y/o un ajuste de los planes hacia niveles no óptimos desde un punto de vista social. Esto ocurre debido a que el usuario incurre sólo en una parte del costo de sus decisiones.
La competencia entre seguros incrementa este problema de relación entre usuarios y seguros, puesto que incentiva a los seguros a practicar la selección de personas con bajo riesgo de enfermedad, con la consecuente segmentación de la población entre personas de alto y bajo riesgo de enfermedad y la consecuente desviación de recursos hacia prácticas improductivas desde el punto de vista sanitario y económico.
Para que la competencia entre múltiples seguros, que caracteriza el sector privado, sea eficiente y no resulte en una desprotección de las personas consideradas de alto riesgo de enfermedad, por altos precios en las primas o exclusión del servicio, se requiere establecer mecanismos para reducir la selección de riesgos.
Adicionalmente, la condición de asimetría de información que caracteriza el mercado de la salud, impide que la competencia por sí sola sea un mecanismo eficaz para alcanzar estándares aceptables de calidad en la prestación de los servicios. En este caso los usuarios carecen del conocimiento para determinar si los servicios recibidos son los requeridos y de una calidad adecuada. Ello requiere regular la calidad de las prestaciones.
Por último, las condiciones de asimetría con el asegurador y con el prestador pueden combinarse para generar condiciones adversas al usuario, en el caso en que el prestador tenga intereses comunes con el asegurador, porque es asalariado de éste o porque recibe pagos pactados, puesto que existe el incentivo a racionar las prestaciones aun cuando esto sea riesgoso para el paciente.
5. Insuficiente comprensión del rol de la Autoridad Sanitaria por parte de la ciudadanía.
La población muchas veces no tiene claro cómo canalizar sus demandas o reclamos, y en particular, cómo exigir el cumplimiento de sus derechos.
6. Insuficiencias en la legislación vigente.
La legislación actual consagra un régimen que, en primer lugar, impide la integración armónica de los subsistemas público y privado. Ello dificulta un buen uso de los recursos del sector y restringe el acceso equitativo a la salud para muchas personas.
En segundo lugar, limita la labor de Gobierno como responsable del desarrollo de todo el sector, al estar definido el rol de la Autoridad Sanitaria, en forma principal, como...
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