Mecanismos de planificación y gestión del régimen urbano neoliberal en Medellín: los tratamientos urbanísticos.
| Autor | Alzate-Navarro, Angela |
Introducción
Durante los años ochenta, en Colombia se produjeron dos hechos que empezaron a trazar el proceso de neoliberalización en materia de regulación espacial hoy vigente: se produjo el ajuste institucional que llevó a la descentralización políticoadministrativa del país, otorgando autonomía a los entes municipales para planificar, gestionar y financiar su propio desarrollo territorial; y en 1989, durante el gobierno liberal de Virgilio Barco, se aprobó la Reforma Urbana. Esta fue una síntesis parcial de las discusiones que se habían dado al respecto en el Congreso desde 1960, cuando se presentó el primer proyecto de Ley del Techo (Congreso de la República de Colombia, Proyecto de Ley No. 51 de 1960), y contenía una serie de regulaciones que reforzaban el papel del Estado en la producción del espacio urbano e iban en contra de los intereses de los grandes propietarios de suelo urbano. Este último hecho, sumado a la masificación de ideas neoliberales en los noventa, implicó un fracaso en la implementación de dicha ley y le auguró una corta vida, ante demandas por inconstitucionalidad a la que fue sometida por terratenientes urbanos (Alfonso, 2012).
Aunque la mayoría de los instrumentos de aquella ley han sobrevivido, quedaron inmersos en una nueva estructura jurídico-técnica en la Ley 388 de 1997 de Desarrollo Territorial, que puede ser considerada como los cimientos de un nuevo régimen urbano neoliberal (Alzate, 2018). En el caso colombiano, esta forma de régimen urbano presenta una contradicción particular entre el carácter progresista de los derechos que promueve en la retórica--principalmente en los instrumentos vigentes desde 1989--, y los nuevos instrumentos incorporados en la modificación de 1997, que implican prácticas concretas de desregulación, privatización y mercantilización en los procesos de producción del espacio urbano.
Durante la década de los noventa, con los gobiernos liberales de Gaviria y Samper, se fue desestructurando el antiguo régimen urbano desarrollista. Un ejemplo de ello es la disminución de la influencia del Estado nacional como principal agente orientador del desarrollo urbano y, en su lugar, la nueva autonomía que recayó en los gobiernos locales. Este proceso, que se inició con la descentralización político-administrativa de los años ochenta y se concretó con la incorporación de los planes de ordenamiento territorial (POT) municipales mediante la Ley 388 de 1997, entregó la responsabilidad de dicho ordenamiento a las Administraciones locales (Alzate, 2018).
Como respuesta a los procesos señalados, comenzó la estructuración de un nuevo régimen urbano, que acá se denominará "neoliberal", a pesar de su hibridación-- más que todo retórica--con otros elementos discursivos de carácter progresista y periférico. Se ha optado por tal denominación en la medida en que dicho régimen no era una respuesta al desmantelamiento de un Estado de bienestar fuerte promovido como estrategia de clase, como ocurrió, según Harvey (2007a), en los países con economías capitalistas avanzadas. En el caso colombiano, fue más bien un efecto de las condiciones de reestructuración económica impuestas por los Estados Unidos a partir del Consenso de Washington, que posteriormente fueron apropiadas y aprovechadas con diversos fines por las elites locales.
En la regulación espacial, el proceso de neoliberalización tuvo profundas implicaciones no solo en las políticas urbanas de nivel nacional desplegadas desde los noventa, sino también en la nueva tipología de planeación urbana y de sus mecanismos de gestión y financiamiento implementadas en la escala municipal. En esta nueva forma de planificar el espacio urbano, bajo la denominación de planificación estratégica o con perspectiva mercantilista, como lo propone Lopes de Souza (2016), se privilegia la regulación del espacio urbano de manera diferencial, de acuerdo con las ventajas comparativas de cada polígono. Por ejemplo, en el caso de Medellín, se favorece la densificación de las áreas centrales de la ciudad, así como el occidente y sur de la misma, que son espacios de hogares de rentas medias y altas, en detrimento de la zona norte, donde se localizan, principalmente, los hogares de rentas bajas. En esta propuesta se margina el proyecto de ciudad de carácter estructural, derivado de las tipologías de planeación anteriores, como la planificación físico-clásica y los planos reguladores o la planificación sistémica y los estatutos de urbanismo que antes habían circulado por América Latina.
De acuerdo con lo anterior, se plantea como objetivo del presente trabajo estudiar la diversificación de mecanismos de planificación y gestión urbana incorporados paulatinamente al sistema de ordenamiento territorial colombiano desde finales de los ochenta. Se hará énfasis en los tratamientos urbanísticos (1) que allí se definen, interpretados como una estrategia neoliberal para compensar el retraimiento del Estado respecto de las funciones de regulación espacial. Tal objetivo se materializará en esta ocasión a través de la lectura de la estructuración reciente del urbanismo en Medellín.
En el contexto del régimen urbano neoliberal en Colombia, los pot se sitúan como el principal instrumento de planeación municipal. Contienen, sin embargo, un mecanismo de escala intermedia, de injerencia no solo municipal, para planificar y gestionar el suelo urbano: los tratamientos urbanísticos que favorecen la intervención diferencial del suelo de acuerdo con sus características dentro del proceso de urbanización, y el lugar--estratégico o no--que ocupan dichos tratamientos en el modelo de ocupación territorial definido por el mismo pot: conservar, consolidar, mejorar, renovar, redesarrollar y desarrollar.
En la aplicación de esta nueva forma de urbanismo, y a lo largo de las dos últimas décadas, Medellín ha sido objeto de grandes intervenciones urbanas, incluidas las políticas públicas de provisión de infraestructuras de espacio público y equipamientos en barrios populares, en el marco del denominado 'urbanismo social'. Este proceso ha posicionado a la ciudad en el contexto internacional como un modelo de desarrollo urbano, que le ha merecido el premio a la ciudad más innovadora en 2013, otorgado por The Wall Street Journal y Citigroup, y el premio Lee Kuan Yew World City Prize en 2016. No obstante, esta nueva forma de urbanismo ha mostrado que su operativización a través de los tratamientos urbanísticos diferenciales --renovación, redensificación, expansión y multinucleación de funciones urbano-regionales--abre nuevos espacios al mercado de capitales. Ello muestra una tendencia a la disminución de las políticas del fomento a la autoconstrucción y hacia la promoción de la formalización del hábitat informal, con impacto directo sobre las rentas del suelo y sobre la organización socioespacial de la ciudad.
En términos metodológicos, este artículo se aproxima a una lectura de la producción del espacio urbano de Medellín durante las dos últimas décadas. Para ello se recurre al análisis de las regulaciones diferenciales asignadas a los fragmentos de ciudad a través de los tratamientos urbanísticos y sus implicaciones espaciales. El objetivo es comprender la diversificación de los mecanismos de planificación, gestión y financiamiento como estrategia estatal para compensar el retraimiento del Estado en materia de responsabilidades en la regulación espacial en la escala municipal. Se plantea como caso de estudio, el Municipio de Medellín.
En términos temporales, se examinan las políticas derivadas del régimen urbano neoliberal en tres periodos, que corresponden respectivamente a la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 62 de 1999) y a las revisiones posteriores de mediano y largo plazo (Acuerdos 46 de 2006 y 48 de 2014). Y en términos espaciales, se hace un análisis de la actividad edificatoria formal a partir de la información producida por la Cámara Colombiana de la Construcción (Camacol), que tiene datos de proyectos desde el año 2002. En cada uno de los tratamientos urbanísticos de los tres periodos se utilizan, como variables de análisis, la cantidad de unidades prediales residenciales y no residenciales, el valor de estas y su relación con la estratificación socioeconómica. Así, a partir de estas relaciones espaciales se procede a hacer una lectura de sus implicaciones en el valor del suelo y en la organización socioespacial, en la cual la escala intermedia de los tratamientos urbanísticos ha sido mecanismo clave de la planificación estratégica.
Es importante ampliar que, en Colombia, la estratificación socioeconómica es la clasificación de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace con respecto al régimen de los servicios públicos domiciliarios (Ley 142 de 1994). Así, las viviendas, dependiendo de sus características físicas y de su entorno inmediato, se clasifican en alguno de los seis estratos socioeconómicos: 1 (bajo-bajo), 2 (bajo), 3 (medio-bajo), 4 (medio), 5 (medio-alto) y 6 (alto). De acuerdo con el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (dañe), los estratos más bajos 1, 2 y 3, que cubren a los hogares más vulnerables en términos socioeconómicos--aunque metodológicamente no se consideran los ingresos por hogar para la clasificación--reciben subsidios en la prestación de los servicios públicos domiciliarios básicos (agua, alcantarillado y energía). Por su parte, los estratos altos 5 y 6 subsidian los servicios públicos de los estratos bajos; y el estrato 4 no recibe subsidios ni subsidia a otros estratos. Por lo tanto, hacer un análisis de la actividad edificadora por tratamientos urbanísticos--entendidos estos como las intenciones diferenciales de intervención urbana de la planeación--y estratos socioeconómicos, nos permite acercarnos a una lectura socioespacial de los impactos de estos procesos de urbanización.
El artículo se organiza en cuatro apartados. En un primer momento, reconstruye cómo se ha producido una...
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