Gobernanza de transporte en áreas metropolitanas: revisión crítica y análisis para Santiago de Chile.
| Autor | Larraín-Videla, Clemente |
Introducción
Desafíos de movilidad en las áreas metropolitanas latinoamericanas
Los países latinoamericanos han vivido intensos procesos de urbanización en las últimas décadas. Este crecimiento urbano se ha concentrado en las grandes ciudades y se ha caracterizado por su dispersión y periurbanización, es decir, por un crecimiento más allá del área tradicionalmente urbanizada (Cruz-Muñoz, 2021; De Mattos, 2001; Heinrichs et al., 2009). Es así como se utiliza con cada vez más frecuencia el término "áreas metropolitanas", para referirse también a aquellas zonas urbanizadas dependientes de la ciudad central (Rodríguez & Oviedo, 2001).
La transformación señalada ha impactado la configuración y movilidad urbana, con crecimientos significativos en la tasa de motorización, número de viajes, uso del automóvil y niveles de congestión (Figueroa, 2005; Monzón, 2005; Moscoso et al., 2020). A ello se suma la segregación social y de usos de suelo, que ha favorecido el aumento de la longitud promedio de los viajes, en particular para la población de menores ingresos (Suazo-Vecino et al., 2020). Por otra parte, las áreas metropolitanas se han transformado en un espacio clave para enfrentar el cambio climático, recibiendo especial atención en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas.
Este escenario presenta una serie de desafíos para la planificación del transporte y su integración con el desarrollo urbano: disminuir tiempos de traslado y emisiones de carbono, mejorar la accesibilidad y asequibilidad a las oportunidades de la ciudad y promover la integración social y la habitabilidad. Para enfrentar estas tareas, se han propuesto y discutido diversas acciones y políticas urbanas y de transporte. Sin embargo, también existe otro plano de discusión, centrado en la institucionalidad política y territorial que se requiere para abordar adecuadamente esos desafíos; es decir, la organización del gobierno de las ciudades (Sánchez, 2008). Esta dimensión ha sido denominada "gobernanza de las áreas metropolitanas", y pone su foco principalmente en el diseño normativo, político e institucional y en las relaciones de poder e intereses de los diferentes actores.
Gobernanza metropolitana de transporte: discusiones conceptuales y metodológicas
La gobernanza como objeto de estudio excede los estudios urbanos, y tiene sus variantes en la ciencia política y la economía institucional. De acuerdo con Jaimurzina (2018) y Sánchez (2008), los conceptos de gobernanza que atraviesan la literatura se podrían clasificar en dos categorías generales. En primer lugar, se encontraría la gobernanza en su sentido "clásico", basado en la teoría organizacional, y que abarca la relación entre los diferentes actores que la constituyen y cómo estos se ven afectados en diferentes marcos institucionales. Luego, se encontraría una concepción de gobernanza más reciente, que estudia la relación de los gobiernos con una diversidad de actores externos (sociedad civil y participación ciudadana) en un escenario de fragmentación del poder.
En la literatura sobre gobernanza de áreas metropolitanas, ambas perspectivas están presentes. Desde la gobernanza en su sentido clásico, existe un amplio campo de estudio sobre los modelos institucionales adecuados para gobernar las áreas metropolitanas, que ofrece una justificación teórica y empírica de la necesidad de una escala metropolitana para planificar y gestionar adecuadamente las ciudades (Lefèvre, 1998; Organisation for Economic Co-operation and Development [OECD], 2015; Rojas et al., 2005; Yáñez, 2008). Dentro de este campo, se utiliza comúnmente la mirada de gobernanza multinivel, introducida por Hooghe y Marks (2001), que distingue las actividades de gobierno en sus distintos niveles (local, metropolitano, regional, nacional, supranacional). Por otra parte, desde una perspectiva de gobernanza como fragmentación del poder, se han estudiado las dificultades que tiene la institucionalidad política metropolitana para articularse e incorporar a las organizaciones y movimientos sociales (Heinelt, 2004; Klein & Tremblay, 2010; Kübler & Heinelt, 2004; Sagaris & Landon, 2017).
Lo mismo ocurre en la literatura sobre gobernanza de transporte, donde las perspectivas utilizadas y los objetos de estudio son diversos. Jaimurzina (2018), en una extensa revisión bibliográfica, muestra cómo estas investigaciones suelen focalizarse en áreas específicas de las políticas de transporte (tales como puertos, autopistas, smart mobility, entre otros), observando una toma decisiones cada vez más compleja a causa de hechos recientes e interrelacionados, como la fragmentación del poder, el cambio climático, las dificultades intersectoriales o los avances tecnológicos.
En definitiva, existe una acotada literatura que aborda la gobernanza de la movilidad con un enfoque metropolitano. Las investigaciones que se ocupan del transporte en áreas metropolitanas suelen enfocarse en las políticas necesarias para la planificación y gestión de la movilidad, pero no examinan la institucionalidad política y territorial que las sostienen. Marsden y Reardon (2017), en un metaestudio en revistas académicas de políticas de transporte, reconocen una brecha entre esta literatura y los tomadores de decisión, afirmando que "para entender y avanzar en el estado del arte de las políticas de transporte, es necesario incorporar preguntas sustantivas de gobernanza que pongan mayor atención al contexto, la política, el poder, los recursos y la legitimidad" (p. 249, traducción propia).
En cualquier caso, existen autores y trabajos relevantes que abordan la gobernanza metropolitana de transporte y que son ineludibles para formular preguntas de investigación. Una primera referencia corresponde a los trabajos de Giménez-Capdevilla (2005, 2008), quien, utilizando el marco de gobernanza multinivel, profundiza en las responsabilidades de distintas escalas de gobierno--especialmente la regional y la metropolitana--en las políticas de transporte. Para ello, analiza los diseños institucionales y territoriales de algunas ciudades y regiones europeas, evaluando los efectos de la distribución de competencias, instrumentos y recursos en la planificación y regulación del transporte. Por otra parte, se tiene los trabajos de Rode et al. (2008) y Rode (2019), de lse Cities, que realizan un aporte significativo para comprender la relación entre gobernanza y planificación integrada. Con tal fin realizan un análisis comparativo de varias metrópolis del mundo, utilizando métodos cualitativos para reconocer los arreglos institucionales subyacentes. Estos trabajos sugieren que la gobernanza del transporte urbano debe promover su integración con la planificación del suelo y las actividades.
En tercer lugar, se tienen los trabajos de Veeneman et al. (2015) y Veeneman y Mulley (2018), cuyo foco está en la gobernanza del transporte público desde una perspectiva multinivel y del federalismo fiscal. En ambos se analiza la relación entre la institucionalidad y la provisión de transporte público a través de la estructura presupuestaria de los diferentes niveles de gobierno. Finalmente, se tiene el extenso trabajo de Busetti (2015), donde analiza directamente la gobernanza metropolitana de transporte. A través de ejercicios teóricos, revisiones bibliográficas y análisis de casos, cuestiona lo que llama "lógica instrumental", según la cual existiría una relación causal entre los diseños institucionales y el desempeño de las políticas de transporte. Sugiere entonces complejizar los análisis, para comprender el comportamiento de las agencias bajo diferentes normativas y escenarios.
Objetivos y limitaciones de la investigación
En este contexto, el propósito de este trabajo es contribuir al estado del conocimiento sobre la gobernanza de transporte en áreas metropolitanas. Para ello, se proponen dos preguntas de investigación: una teórica y otra contextualizada a la realidad latinoamericana.
En primer lugar, se profundizará en cómo los diferentes diseños institucionales inciden en las políticas de transporte urbano, sistematizando la experiencia existente. Para ello, en línea con las sugerencias de Rode et al. (2008) y Rode (2019), se analizarán las consecuencias que tienen los grados de integración (1) de las agencias públicas en las políticas de transporte y de planificación del suelo. Por otra parte, se utilizará un esquema de gobernanza multinivel equivalente al propuesto por Giménez-Capdevilla (2005, 2008), para evaluar los efectos que tiene en las políticas de transporte la distribución del poder y competencia entre diferentes escalas de gobierno. Para ambos casos, se propondrá una metodología que incorpora dimensiones y criterios de evaluación, a fin de evitar parte de la lógica instrumental sobre la cual alerta Busetti (2015).
En una segunda etapa, se caracterizará y analizará la gobernanza de transporte de Santiago de Chile, con el propósito de evaluar y validar las proposiciones teóricas en un área metropolitana concreta. Para ello, se propondrá una metodología que permita caracterizar su diseño institucional, identificando las agencias públicas que participan y la distribución de poder y competencias. A partir de este ejercicio, se realizará una síntesis de las principales observaciones realizadas a la institucionalidad urbana y de transporte en Chile, articulándolas con el análisis desplegado en la primera sección. Finalmente, se presentará una discusión de todos los resultados, incluyendo los aportes y alcances de la investigación.
Por cierto, este trabajo presenta algunas limitaciones importantes. En primer lugar, carece de una profundización sustantiva respecto de la articulación entre la gobernanza de transporte y la sociedad civil. La perspectiva de gobernanza utilizada es más bien la considerada clásica, por lo que el foco no está en el rol de la institucionalidad de transporte ante la dispersión del poder y el empoderamiento de la ciudadanía. Sin duda se...
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