Establece el Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil y crea la Agencia Nacional de Protección Civil
| Fecha | 22 Marzo 2011 |
| Número de Iniciativa | 7550-06 |
| Fecha de registro | 22 Marzo 2011 |
| Etapa | Tramitación terminada Ley N° 21.364 (Diario Oficial del 07/08/2021) |
| Materia | AGENCIA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIIVIL, SISTEMA NACIONAL DE EMERGENCIA Y PROTECCIÓN CIVIL |
| Tipo de proyecto | Proyecto de ley |
| Cámara Legislativa de Origen | Cámara de Diputados,Mensaje |
Establece el Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil y crea la Agencia Nacional de Protección Civil.
Boletín n° 7550-06
MENSAJE Nº 005-359/
Honorable Cámara de Diputados:
A S.E. EL
PRESIDENTE
DE LA H.
CÁMARA DE
DIPUTADOS.
En uso de mis facultades constitucionales, someto a consideración del H. Congreso Nacional el presente proyecto de ley, que establece el Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil y crea la Agencia Nacional de Protección Civil.
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ANTECEDENTES PRELIMINARES.
El 27 de febrero de 2010, nuestro país vivió una de las más grandes tragedias humanas y materiales de su historia. Un sismo de 8.8 grados en la escala de Richter afectó a seis regiones, desencadenando un maremoto que levantó oleajes de más de doce metros de altura. La catástrofe produjo la pérdida de 524 vidas humanas y la desaparición de 31 personas, así como la destrucción de viviendas, escuelas, universidades, carreteras, puentes, y hospitales, entre otras obras de infraestructura. A nivel nacional, más de 190.000 viviendas quedaron derrumbadas o inhabitables, más de 4.000 escuelas inutilizables (que equivalen al 42% del total de las existentes en las regiones afectadas), 79 hospitales en el suelo o con daños estructurales o significativos. En definitiva, tanto la propiedad privada como pública, que permitía el normal funcionamiento del país fue devastada afectando a miles de personas en la zona centro-sur del territorio nacional.
El terremoto, por su parte, reveló una serie de vulnerabilidades y deficiencias tanto en el manejo de las emergencias de grandes magnitudes, así como en el funcionamiento de servicios básicos en estas circunstancias. Las telecomunicaciones quedaron severamente interrumpidas, impidiendo el conocimiento cabal de la situación por el gobierno central. La falta de mecanismos adecuados, unido a la falta de una institucionalidad con mandos y controles claramente definidos, demoraron el diagnóstico de la crisis y la determinación rápida y eficiente de las acciones de reacción y mitigación de la emergencia.
La emergencia se agravó por la falta de servicios básicos, tales como la provisión de energía eléctrica y el suministro de agua potable, así como el cierre del comercio establecido, provocando situaciones de desabastecimiento en ciertas zonas de la población, generando un estado de incertidumbre y una grave alteración del orden público.
Todos estos antecedentes hicieron patente la deficiencia de la institucionalidad encargada del manejo de la emergencia en la detección del evento, en el diagnóstico de los daños, en la formulación de acciones de mitigación, en la coordinación de las instituciones para la respuesta y en la articulación de cadenas de abastecimiento para la población.
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Déficit institucional.
La tragedia ocasionada por el terremoto y maremoto, dio cuenta de la carencia de instituciones y procedimientos adecuados para enfrentar emergencias de grandes magnitudes.
a. De la reacción a la prevención.
Las emergencias provocadas por desastres naturales siguen un ciclo que habitualmente requiere de distintas competencias y niveles de coordinación, a saber: (i) prevención; (ii) respuesta; y, (iii) reconstrucción.
En Chile, la estructura institucional para la emergencia se ha concentrado sólo en el manejo de la respuesta. La Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior (“ONEMI”), fue inicialmente creada como una bodega de almacenamiento y distribución de materiales y alimentos. Con el tiempo, fue adquiriendo competencias de orden técnico, por ejemplo en materia de medición del riesgo y de comunicación mediante sistemas de alerta temprana.
En el año 2002 se firmó el Decreto Supremo N° 156 que establece el Sistema de Protección Civil. Este sistema representó un primer esfuerzo institucional por abordar los temas de prevención de riesgos y vulnerabilidades. Sin embargo, estos esfuerzos en materia científico-técnica y en materia preventiva, no han contado con los recursos ni con el respaldo institucional o jurídico necesario para lograr los resultados de eficacia, coordinación y diligencia que se requieren para enfrentar estas situaciones.
Durante la última década, la tendencia internacional en esta materia ha evolucionado desde estrategias para el manejo de desastres (disaster management) hacia estrategias para la reducción del riesgo de desastres (disaster risk reduction). La principal consecuencia de esta tendencia es el énfasis otorgado a los factores subyacentes al riesgo y a la vulnerabilidad de la población.
A diferencia de las estrategias para el manejo de desastres, las de reducción de riesgos ponen especial atención en todos aquellos factores que le permiten a un país prevenir, mitigar y reducir el daño humano y material en una emergencia. En este sentido, la definición de estándares de construcción; la definición de planes reguladores locales que integren una perspectiva de riesgo de desastre; la implementación de políticas de educación a la población; la definición de políticas sostenibles y suficientes de financiamiento de la respuesta, que eleven la resiliencia del país; y el desarrollo de políticas sectoriales que faciliten la alerta temprana.
b. Prevenir: una tarea de todos.
La experiencia internacional es uniforme en este punto: para salvar vidas y aminorar los daños materiales, no basta con tener una fuerza institucional preparada y disponible, se requiere, además, de un enfoque que reduzca en forma sostenible y permanente las vulnerabilidades a las que está afecta la población. Esto último, es siempre el resultado de un esfuerzo multi-sectorial que requiere la articulación de un sistema de incentivos, responsabilidades y mecanismos de control. Solo así es posible prevenir y hacer frente a las emergencias que se susciten en el territorio nacional.
Por ello, la prevención de emergencias es un dilema de acción colectiva, de organismos públicos y privados en el cual, sin coordinación, se torna inviable. La acción conjunta del Estado en sus diversas reparticiones, por un lado, y de las entidades propias de la sociedad civil, tales como Bomberos o la Cruz Roja, por otra, constituyen un eje central para la articulación de un estado de alerta permanente en la población civil. Sólo así resulta posible hacer frente a potenciales eventos y riesgos que puedan producir daños importantes.
En este sentido, llama la atención que la institucionalidad vigente a la fecha del terremoto y tsunami no integraba un agente central para el manejo de situaciones críticas como las Fuerzas Armadas. Si bien estas instituciones siempre han estado prestas para reaccionar frente a amenazas humanas o naturales, dejando en evidencia su profundo sentido patrio, el sistema no contemplaba las reglas necesarias para su actuación conjunta. Su participación no se encontraba considerada en la situación previa a la declaración de un estado de excepción constitucional, pese a las serias implicancias que una emergencia o catástrofe pueden tener para la seguridad nacional. El país debe aprovechar las capacidades instaladas y las dependencias que tienen las Fuerzas Armadas para hacer frente a emergencias. Las Fuerzas Armadas son un poderoso activo, ya que poseen el conocimiento necesario para reaccionar frente a una situación de emergencia, y cuentan con equipamiento y servicios de logística especialmente diseñados para hacer frente a un número importante de contingencias.
2. El Desafío Nacional.
Tal como lo expresó en su momento este Gobierno al promover la ley No. 20.444 que Crea el Fondo Nacional de la Reconstrucción y Establece Mecanismos de Incentivo a las Donaciones en caso de Catástrofe, el desafío de crear y establecer un nuevo sistema nacional de emergencia y protección civil responde a un tema que demanda la unidad nacional. Se trata de un asunto que no es propio de un gobierno o de un sector político, sino que requiere acuerdos de todo el país. Efectivamente, el desafío invita y congrega no sólo a los distintos sectores políticos, sino también a las distintas reparticiones estatales y a los actores de la sociedad civil. Son precisamente estos últimos quienes tienen el mayor interés en promover una cultura de reducción de riesgos y manejo de las emergencias. Es con la ayuda de la sociedad civil que se promueve tanto la educación para la prevención de la emergencia, como la implementación de protocolos y procedimientos adecuados ante el acaecimiento de un evento de tal naturaleza.
a. La sociedad civil como protagonista de la prevención.
Uno de los principales problemas que tiene la regulación en materia de protección civil y manejo de emergencia, radica por un lado en la constante tensión que existe entre el alistamiento permanente frente a una amenaza, y por otro, en el progresivo olvido del riesgo y de los potenciales daños que estos eventos generan.
De esta forma, el desafío en el ámbito de la prevención tiene dos dimensiones. En primer lugar, el reto apunta a aumentar los niveles de resiliencia de la población, esto es, aquella capacidad de asumir con flexibilidad situaciones límites y sobreponerse a ellas adecuadamente. Esto sólo es posible lograrlo en la medida en que la sociedad civil tenga una participación activa en la identificación y prevención de riesgos.
La dinámica de las tragedias es perversa: en un primer momento, se centra la atención en el...
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