Establece las bases generales para la autorización, funcionamiento y fiscalización de casinos de juegos y salas de bingo.
| Fecha | 06 Julio 1999 |
| Número de Iniciativa | 2361-23 |
| Fecha de registro | 06 Julio 1999 |
| Etapa | Tramitación terminada Ley Nº 19.995 (Diario Oficial del 07/01/2005) |
| Materia | JUEGOS DE AZAR |
| Tipo de proyecto | Proyecto de ley |
| Cámara Legislativa de Origen | Cámara de Diputados,Mensaje |
MENSAJE DE S.E. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA CON EL QUE SE INICIA UN PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LAS BASES GENERALES PARA LA AUTORIZACION, FUNCIONAMIENTO Y FISCALIZACION DE CASINOS DE JUEGO Y SALAS DE BINGO.
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SANTIAGO, junio 17 de 1999
M E N S A J E Nº 051-340/
Honorable Cámara de Diputados:
A S.E. EL
PRESIDENTE
DE LA H.
CAMARA DE
DIPUTADOS.
I. CASINOS DE JUEGO Y LEY MARCO. FUNDAMENTOS Y OBJETIVOS.
La creación de casinos de juegos no ha sido en Chile el resultado de una política general y uniforme, con objetivos claros y coherentes. Según lo demuestra la experiencia nacional e internacional, una situación como la descrita ha impedido la generación en este rubro, de un sector empresarial dinámico, que haya significado una contribución relevante al desarrollo de la industria turística y de las localidades en las que estos establecimientos operan en la actualidad. Además, lo anterior ha dado pábulo a que la decisión de crear casinos en determinadas localidades se haya efectuado sin considerar criterios rigurosos desde una perspectiva empresarial y comercial.
1. Los juegos de azar.
Si bien tanto en Chile como en otros muchos países, no han cambiado sustancialmente las concepciones generales en torno a los juegos de azar y a sus posibles consecuencias sociales, no se puede desconocer, sin embargo, que los sistemas de prohibición absoluta históricamente han fracasado en la consecución de sus objetivos moralizadores y se han convertido, de hecho, en situaciones de tolerancia o de juego clandestino, con más peligros reales que los que se trataban de evitar y, además, en un ambiente de inseguridad jurídica.
El desarrollo de las pautas de comportamiento colectivo que se están produciendo en el país en torno al tema del juego y la contemplación de las experiencias positivas consagradas, en materia específica de juegos, en otros países, inducen a iniciar nuevos derroteros en este campo. Se busca asegurar con mayor eficacia el cumplimiento de los objetivos ineludibles de tutela y protección social que al Estado corresponde, al mismo tiempo lograr otras importantes finalidades complementarias de interés social y de defensa y fomento de los intereses fiscales, a través de la práctica regulada de los juegos y de la instauración de un sistema más progresivo de reglamentación uniforme sobre la materia y de control público de las actividades destinadas a hacer posible y normal la práctica de los mismos.
Las aludidas finalidades de interés social y de defensa de los intereses fiscales, imponen la máxima urgencia en la promulgación de las normas necesarias que regulen adecuadamente esta actividad.
2. Los casinos de juego y el turismo.
La proliferación de casinos en el mundo ha sido muy rápida en los últimos años. Las principales razones para este proceso de legalización y expansión del juego con apuestas, son el aporte que los casinos pueden hacer al desarrollo económico y a la recaudación fiscal, específicamente en su relación con el turismo, el cual ha venido creciendo con gran fuerza desde hace ya bastantes años. El entretenimiento en los casinos ha generado un aumento del turismo hacia los lugares donde ha sido implementado, pues son una oferta atractiva dentro del conjunto de actividades vinculadas a los tiempos de ocio. A la vez, muchas comunidades han descubierto los importantes flujos de dinero que pueden ser atraídos hacia ellas tanto por el aumento de la población flotante, con el mayor consumo de servicios asociados a éste, como por el aumento de la recaudación utilizable para fines de desarrollo.
Los casinos afectan positivamente la industria turística local aumentando el número habitual de visitantes y, por consiguiente, las tasas de ocupación de los hoteles. Como un ejemplo del aumento en el flujo turístico, se puede citar el caso de la ciudad norteamericana de Las Vegas, en la cual la tasa de crecimiento del flujo de turistas, que venía bajando (pese a ser siempre positiva) desde mediados de los años ochenta hasta llegar a un 5,4% en 1989, subió bruscamente a un 15,4%, en el año en que se inauguraron dos "mega" casinos.
En este contexto, cabe resaltar que subyace en el actual estilo de creación de casinos, la idea de que estos establecimientos constituyen un instrumento de impulso al desarrollo de las localidades en que se ubican y especialmente en ellas al turismo. Sin embargo, la información actualmente disponible sobre el funcionamiento de los casinos, tanto en el ámbito nacional como en el extranjero, demuestra que éstos sólo entregan una contribución a las localidades en que se ubican, cuando aquéllas ya poseen una demanda turística importante de cierto nivel de ingresos.
Es decir, los casinos ayudan a agregar más amenidades y con ello ofrecen una ocasión para el gasto de los turistas ya captados por otros atractivos del lugar, pero no pueden estos centros de juego concebirse como instrumentos impulsores en sí mismos del turismo y, con ello, del desarrollo local. Las únicas experiencias en este último sentido han sido excepcionales y corresponden a aquéllas en que se ha creado una amplia zona de operación de casinos, en la que éstos representan el principal rubro industrial de explotación, como sucede en el caso del estado de Nevada en Estados Unidos de Norteamérica y de Aruba en el Caribe.
3. La actividad empresarial de Casinos.
Teniendo presente el tipo de demanda turística que concurre a los casinos nacionales, el proyecto de ley que a través del presente mensaje se propone, busca crear un sector empresarial como un aporte a la industria turística, que profesionalice esta actividad. De ahí que se reconozca al sector privado la iniciativa de crear casinos, siempre que pueda demostrarse la viabilidad técnica, comercial y de contribución al fortalecimiento del turismo existente en una localidad, la que por lo mismo debe ser escogida por los inversionistas interesados.
Con el propósito de conseguir el máximo desarrollo económico de la industria, se debe asegurar la competitividad de los diversos casinos. Con este fin, la legislación debiera orientarse a establecer criterios que permitan que sólo los mejores operadores obtengan licencias. Estos serán aquellos que cumplan con los más altos estándares de experiencia e integridad financiera en un ámbito determinado. No hay que olvidar que la habilidad en la gestión de casinos es relativamente limitada en el mundo. Por tanto, será deber de la autoridad dimensionar y evaluar tales capacidades, debiendo la ley, al efecto, dotar a la autoridad respectiva de las atribuciones necesarias para efectuar dicho examen.
4. Regulación de la actividad.
Es menester imponer como requisito de funcionamiento que los operadores de casinos de juego se rijan por un sistema seguro y efectivo de controles internos. Esto es esencial para asegurar que las operaciones de tales casinos se mantengan honestas y que se paguen los tributos adecuados. La legislación de casinos debe exigir la inspección de toda la información que diga relación con los ingresos provenientes del juego por parte de los agentes autorizados por la entidad fiscalizadora que al efecto se crea en esta ley. Esta legislación debe especificar que la contabilidad interna y los controles administrativos estén determinados por la Autoridad Fiscalizadora a partir de las mejores prácticas demostradas en la industria.
5. "Ley Marco".
En atención a lo señalado, se propone un proyecto de ley de carácter general, rompiendo de esta forma con el estilo tradicional de crear casinos en Chile, inspirado en una concepción casuística y monopólica del sector.
Por lo mismo, no se limita a priori el número de casinos que puedan existir en el país. Ello implicaría la introducción de elementos ajenos a un adecuado proceso de decisión, de acuerdo a los criterios ya mencionados, y consolidaría una estructura monopólica de origen legal, o mejor dicho artificial, en el sector, ya que emanaría de una decisión estatal, a diferencia de lo que sucede con los llamados monopolios naturales. Hasta el momento, nada serio puede argumentarse en el sentido de que una estructura monopólica resulta necesaria para un desarrollo adecuado de la industria de los casinos. La información disponible señala exactamente lo contrario sobre este punto.
Ahora bien, ¿por qué una ley "marco", que establezca bases generales?. En la doctrina nacional, se ha considerado que el mandato constitucional explícito de dictar normas generales, abstractas y básicas o principales comprendería, entre otras materias, las relativas a las apuestas en general, descritas en el artículo 60 N° 19 de la Constitución Política.
Lo anterior, nos permite concluir que por mandato constitucional, una ley regulatoria del funcionamiento de las apuestas en los casinos de juego debería ser de carácter general y abstracto, contemplando las...
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