Crea un nuevo sistema de protección al contribuyente que enfrenta variaciones en los precios internacionales de los combustibles.
| Fecha | 13 Julio 2010 |
| Fecha de registro | 13 Julio 2010 |
| Número de Iniciativa | 7064-05 |
| Etapa | Tramitación terminada Ley Nº 20.493 (Diario Oficial del 14/02/2011) |
| Materia | COMBUSTIBLES |
| Cámara Legislativa de Origen | Mensaje,Cámara de Diputados |
| Tipo de proyecto | Proyecto de ley |
MENSAJE DE S.E. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, CON EL QUE SE INICIA UN PROYECTO DE LEY QUE CREA UN NUEVO SISTEMA DE PROTECCIÓN AL CONTRIBUYENTE QUE ENFRENTA VARIACIONES EN LOS PRECIOS INTERNACIONALES DE LOS COMBUSTIBLES.
SANTIAGO, julio 13 de 2010.-
MENSAJE Nº 166-358/
Honorable Cámara de Diputados:
A S.E. LA
PRESIDENTA
DE LA H.
CÁMARA DE
DIPUTADOS.
Tengo el honor de someter a vuestra consideración un proyecto de ley que crea nuevos mecanismos de protección al contribuyente que enfrenta variaciones en los precios internacionales de algunos combustibles derivados del petróleo.I. ANTECEDENTES DE LA INICIATIVA
1. Objetivos de los fondos de estabilización de precios
Chile es un importador neto de crudo y además importa parte importante de casi todos los combustibles refinados asociados al petróleo, y no tiene influencia sobre los precios a los que importa. Chile destina una parte significativa de su ingreso nacional a adquirir el conjunto de estos productos.
El Fondo de Estabilización del Precio del Petróleo (FEPP) y el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles Derivados del Petróleo (FEPC) han tenido por objeto evitar que las fluctuaciones de los precios internacionales lleguen sin atenuación al mercado doméstico. Con todo, lo normal es que los precios de mercado varíen, y que los hogares y empresas se ajusten a ello de diversas maneras.
En general, la “estabilización” de precios sólo puede ocurrir cuando los precios tienden a volver a sus valores originales a lo largo del tiempo; es decir, cuando los cambios iniciales de precios son compensados por los cambios siguientes, y por tanto son transitorios. Sin embargo, la evidencia muestra que la casi totalidad de los cambios mensuales en los precios internacionales de los combustibles son permanentes, en vez de transitorios. Es decir, en promedio no son compensados por los cambios siguientes.
Lo anterior tiene como consecuencia que lo eficiente sea establecer mecanismos que faciliten el ajuste a las nuevas condiciones de precios que van emergiendo, durante un período transitorio. En general, los fondos no son mecanismos óptimos para ese fin, pues frente a aumentos permanentes y sucesivos de precio tienden a agotarse, o bien a crecer sin límite ante bajas permanentes y sucesivas de precio. Los mecanismos más apropiados para enfrentar cambios permanentes son los seguros financieros.
Los grandes usuarios de combustibles en Chile tienen capacidad y posibilidad de financiar las inversiones necesarias para adaptarse a los nuevos precios, con coberturas privadas adquiridas o provistas por sí mismos. En efecto, para absorber las consecuencias del riesgo de precio, pueden utilizar sus líneas de crédito, o establecer reservas líquidas o adquirir coberturas.
Sin embargo, existen numerosos consumidores en Chile que no cuentan con líneas de crédito a bajo costo, no poseen reservas líquidas, ignoran qué coberturas financieras adquirir, y de estar informados, sólo accederían a ellas pagando un alto costo de intermediación.
La justificación subsidiaria de una política pública en este ámbito debería entonces, traducirse en dar a estos últimos consumidores acceso a coberturas para absorber el riesgo de precio, que a su vez brinden un plazo para pagar los inevitables costos de ajustarse a los cambios permanentes en los precios internacionales de los combustibles.
- Aspectos favorables de los Fondos de Estabilización
El FEPP fue creado en enero de 1991 a raíz de la primera guerra del Golfo Pérsico. Operó entre 1991 y 2005 para todos los combustibles. El FEPP redujo en parte las oscilaciones de los precios internos en el período hasta 2000. En el caso de la gasolina, la volatilidad del precio de paridad de importación fue 4,04% semanal durante el período enero de 1991 a diciembre del 2000. Al agregar el efecto del FEPP sin IVA ni Impuesto Específico a los Combustibles (IEC), esa volatilidad semanal descendió hasta 2,90%. En el caso del diesel, la volatilidad del precio de paridad de importación fue 3,32% en el mismo período. Nuevamente, al agregar el efecto del FEPP sin IVA ni IEC, esa volatilidad semanal descendió, esta vez hasta 2,42%.
Así, el FEPP logró eliminar sólo un cuarto de la volatilidad subyacente en los precios internacionales. Se destaca que el FEPP obtuvo ese resultado con un ancho de banda de +/-12,5% del precio de referencia.
El FEPP fue objeto de una reforma en 2000. Ella vinculó su tasa de cobertura del exceso de precio al tamaño del fondo que subsistía para el respectivo combustible. Este vínculo impidió que el fondo se agotara en el sentido estricto, pues siempre queda un saldo de centavos en el fondo, pero también redujo su cobertura promedio.
El FEPC fue creado en 2005 en respuesta a la baja cobertura que entregó el FEPP después del huracán Katrina. El FEPC operó con un ancho de banda de +/-5% del precio de referencia y volvió a la tasa de cobertura previa a la reforma de 2000, es decir a 100% cualquiera fuera el tamaño del fondo. La comparación de la volatilidad del precio con y sin FEPC indica que la efectividad del FEPC fue modesta también, pues eliminó entre un quinto y un sexto de la volatilidad semanal de los precios internacionales. En suma, el FEPC logró un resultado similar al FEPP, a pesar de contar con un ancho de banda mucho menor.
La modestia de la estabilización que lograron el FEPP y el FEPC es consecuencia de que el grueso de los cambios en los precios ha sido permanente, y por ende, no ha podido ser “estabilizado”.
- Limitaciones y problemas de los Fondos de Estabilización de Precios
El FEPC y el FEPP han presentado también limitaciones, que pasamos a enumerar.
Primero, el FEPC se agotó o estuvo a punto de agotarse en dos ocasiones desde 2005. Al agotarse, incumplió el objetivo de brindar un plazo a los consumidores para pagar los costos de ajustarse. Esta falencia se observó también en su antecesor, el FEPP, que a partir de su reforma del año 2000, pasó varios años con saldo ínfimo. Esa falencia hizo que el FEPP no brindara cobertura cuando los precios internacionales subieron con motivo del cierre de un importante número de refinerías causado por el huracán Katrina en la costa de EE.UU. en el Golfo de México. La respuesta fue crear el FEPC.
Sin embargo, también el FEPC estuvo a punto de agotarse en junio de 2008. No lo hizo sólo porque ENAP había postergado cobrar al FEPC la cifra de US$ 510 millones. Esa crisis obligó a legislar para autorizar un aporte del Fisco de US$ 1.000 millones, del cual se desembolsó la mitad, y el resto se usó en la práctica para pagar la deuda con ENAP.
En suma, durante los diez años que van desde el 1° enero de 2000 hasta el 31 de diciembre de 2009, el costo fiscal de estos dos fondos se estima en US$ 1.494 millones, incluyendo el IVA perdido. Esta cifra está lejos del costo fiscal que tendría una estabilización genuina, que sería cero. Se concluye que el procedimiento que gobernó al FEPP y al FEPC creó grandes subsidios de hecho.
Esta situación resulta incompatible con la actual austeridad fiscal, derivada en parte del terremoto y maremoto del 27 de febrero de 2010. Uno de los objetivos de este proyecto es reducir este costo fiscal contingente.
Segundo, el actual diseño del FEPC tampoco ha evitado que estos subsidios de hecho beneficien a los dueños de entidades consumidoras que son capaces de cubrirse por sí mismos u obtienen coberturas de terceros privados. En presencia de subsidios de hecho, un exceso de cobertura estatal crea altos costos fiscales.
Tencero, las ocasiones en que el fondo se ha agotado, o ha fallado en otorgar cobertura y tiempo de ajuste a los usuarios, se ha combinado con la rigidez en la magnitud del Impuesto Específico a los Combustibles (IEC) establecido por la ley N° 18.502, han inducido a sectores de la ciudadanía a reclamar, solicitando la rebaja e incluso la eliminación del IEC. Esta es una debilidad que debe lamentarse, pues mi Gobierno considera que ese Impuesto Específico cumple un rol necesario, al ayudar a atenuar externalidades negativas asociadas en su mayor parte al transporte que utiliza estos combustibles, como son aquellas referidas a contaminación, congestión, accidentes, daño a la infraestructura, emisiones de CO2 y ruido.
La reducción transitoria del IEC a la gasolina entre octubre de 2008 y marzo de 2010 tuvo un costo fiscal de US$ 850 millones. Esta cifra justifica un esfuerzo especial para proteger al Impuesto...
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