Capítulo XIX: Estudio comparativo de los sistemas de exclusión y autocorrección de contratistas de la unión europea, los estados unidos y el banco mundial
| Autor | Carlos Aymerich Cano |
| Cargo del Autor | Universidade da Coruña. aymcan@udc.gal |
| Páginas | 429-460 |
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COMPLIANCEY SELF-CLEANING EN LA CONTRATACIÓNPÚBLICA
CAPÍTULO XIX
ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS SISTEMAS
DE EXCLUSIÓN Y AUTOCORRECCIÓN
DE CONTRATISTAS DE LA UNIÓN EUROPEA,
LOS ESTADOS UNIDOS Y EL BANCO MUNDIAL
CARLOS AYMERICH CANO*
I. CORRUPCIÓN Y CONTRATACIÓN PÚBLICA: LOS SISTEMAS DE EXCLU-
SIÓN DE CONTRATISTAS
Tanto la corrupción -como fenómeno que preocupa a las ciencias sociales y,
dentro de ellas, al derecho como la ideología subyacente a esta preocupación la
que podríamos denominar anticorrupcionismo o «buena gobernanza» tienen un
origen histórico y geográfico preciso: podemos datar su nacimiento a finales de los
años ochenta del siglo pasado y situarlo en la sede de las instituciones financieras
internacionales, en concreto las creadas en Bretton Woods al fin de la II GM, más
específicamente el Banco Mundial (BM)1 y el Fondo Mone tario Internacional (FMI),
ambas con sede e n Washington.
Las ra zone s de la emer genc ia d e es ta p reoc upac ión por l a « buen a
gobernanza» y, dentro de ella, por el fenómeno de la corrupción, pueden situarse
en el fracaso de las políticas de ajuste estructural practicada s en África, América
Latina y, después de la caída del muro de Berlín, en la antigua URSS y en los
países e x-socialistas del este de Eur opa. En vez d e imputar el fracaso de los
programas de ajuste a causas intrí nsecas (la inaptitud de las políticas de ajuste
para promover el desarrollo económico y luchar contra la pobreza, pues tal era,
al fin y a la postre, el mandato de las instituciones de Bretton Woods) se constru-
yeron causas extrínsecas para justificarlo: el fracaso obedecía a la débil gobernanza
exis tente en los pa íses r eceptore s de a yuda y, en es pecial, a l a corru pción
instit ucional. D e ahí la necesida d de acom eter progr amas de f ortalecimi ento
institucional que, progresivamente, se introducen como parte de la condi cionalidad
de la ay uda o de los progr amas de condonación de deuda.
*Universidade da Coruña. aym can@udc.gal.
1Señalan DE MMERS, FERNÁNDEZ y HO GENBOOM (cfr., Good Governance in the Era of Glo-
bal Neoliberalism: Conflict and Depolitization in Latin America, Eastern Europe, Asia and Afri-
ca, Routledge, Londres, 2004, p. 23) que la primera publicación del BM en la que se empleaba
el conc epto de buena gobernanza fue un informe de 1989 sobre el fracaso de los programas de
ajuste aplicados en el África subsahariana.
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En otra s palabr as, el prob lema no rad icaba en l os program as de ajus te
neoliberal, cuyo acierto no cabía discutir, sino en que estos programas sólo podían
producir sus benéficos resultados en un entorno institucional adecuado. En definiti-
va, el desempleo, el incremento de las desigualdades entre clases sociales y entre
países, el florecimiento del mercado negro y de la s redes mafiosas no era conse-
cuencia de los programas de reducción drástica del gasto y de la intervención esta-
tal y de la apertura incond icionada al comercio exteri or sino de la falta de un
entorno institucional adecuado.
De ese modo, la corrupción circunscrita básicamente al ámbito público al ser
definida como el abuso de cargos o potestades públicas para el log ro de un benefi-
cio privado fue utilizada también como argumento a favor de la reducción d e la
presencia del Estado en la dirección de las políticas sociales y económicas. Si, de
acuerdo con la famosa fórmula de KLITGAARD2 «corrupción = discrecionalidad +
monopolio transparencia», la solución parece evidente: la reducción de la inter-
vención pública (liberalizando, privatizando, desregulando) es una estrategia im-
prescindible para reducir la corrupción3.
Sin embargo, la falta de eviden cia empír ica acerca de que la reducción del
papel del Estado en la economía implique una reducción de la corrupción junto con
la constatación de que los países menos corruptos, incluso de acuerdo con los índi-
ces de Transparencia Internacional y el BM, son aquéllos en los que los poderes
públicos ejercen un rol destacado en la política social y económi ca, confirma n la
impresión inici al de que la reduc ción del Estado forma parte de una estrategia
ideológica que utiliza la corrupción como argumento justificativo4.
Así pues, se asume que una «buena gobernanza» y, dentro de ella, el combate
contra la corrupción es un prerrequisito indispensable para el desa rrollo económi-
co5. En todo caso, esa eufónica «buena gobernanza» implica, a pesar de su pretend i-
do apoliticismo, un determinado modelo de gobierno y de instituciones: aquéllas
compatibles con el consenso de Washington6 y, a partir de la caída del muro de
2Economista académico estadounidense ligado al FMI, el BM, la A dministración federal de los
EUA y fundaciones privadas como la Ford y la Rockefeller.
3HOUGH (Corruption, Anticorruption and Governa nce, Palgrav e MacMilla n, Hampshire , 2013,
p. 38) reproduce diversos posicionamientos de rele vantes economistas del FMI como SCHILLER
o TANZI en los que se aboga por medidas de privatización y liberalizaciñón o se afirma que las
regulaciones públicas y la provisión estatal de b ienes y servicios a p recios infe riores a los del
mercado pr omueven la corrupción.
4En este se ntido HOU GH (Corru ption, An ticorr uption an d G overna nce, Pal grave Mac Millan ,
Hampshire, 2013, p. 18), tras reproducir diferentes documentos del FMI en los que se afirma que
la corrupción deriva de una excesiva de regulación e intervención estatal en la economíal, con-
cluye que «privatising state f unctions, limiting the states role and hiving of f state activities may
well fit particular sets of ideological agendas, but its empirical record in terms of fighting corruption
is m ixed at best».
5Afirmación carente, por lo demás, de base empírica tal y como indica CHANG ( vid.¿Qué fue del
buen samaritano? Naciones ricas, políticas pobres, Oxfam, Madrid, 2008, p. 221 y ss.).
6Tal y como el creador de la expresión, John WILL IAMSON, reconoció años después, su origen se
encuentra en una conferencia organizada por el Institute for International Economics en 1989 en la
que se pidió a economistas latinoamericanos que detallasen la situación de sus países, sumidos
en plena crisis de deuda. A tal fin se les facilitó un documento-base, redactado por WILLIAMSON,
en el que se listaban las diez reformas políticas que, a su juicio, suscitaban consenso académico
y polític o: disciplina fiscal, reordenación de las p rioridades de gasto, reforma fiscal (regresiva),
liberalización de los tipos de interés, tasa de cambio competitiva, liberalización comercial, aper-
tura a la inversión extranjera directa, privatización, desregulación y establecimiento de derechos
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Berlín, con una noción de democracia que insiste en la transparencia, la accountability
y la alternancia en el poder entre diferentes élites gobernantes al tiempo que, por
medio de diferentes instrumentos7, excluye la dirección de la economía de la deci-
sión ciudadana 8.
Sucede, sin embargo, que a difere ncia de otros sectores de actividad estatal, la
contratación pública no puede privatizarse ni liberalizarse. Al menos no totalmen-
te. Po r eso la ap licació n de estas ideas y me didas in tegran tes de la «b uena
gobernanza» a la contratación pública tiene como objetivo abrir un sector impor-
tante de la actividad económica9 a la competencia internacional10, limitando su uso
estratégico para lograr fines de interés público diferentes al estricto value for money.
En este sentido, se subraya que la apertura irrestricta de los contratos públicos a la
competencia con stituye el mejor instrumento para combatir la corrupción, que con
frecuencia se identifica, directa o indirectamente, con las regulaciones internas de
protección de colectivos, sectores o territorios por medio de la contratación públi-
ca11 consideradas como barreras comerciales.
de propiedad (WILLIAMSON, «From reform Agenda to Damaged Brand Name: A short History
of the Washington Consensus and Suggestions for What to do Next», en Finance a nd Development,
vol. 40, No. 3, 2003). La sorpresa de Williamso n, que confiesa que nunca pensó que unas pro-
puestas expre sivas de un consenso poco menos que absoluto pudiesen ser objeto d e un debate
ideológico tan agudo, refleja bien el espíritu de la época y el ambi ente en el puente de mando
de las instituciones financieras internac ionales.
7Por medio de la creación de agencias y autoridades independientes; de acuerdos internacionales
de l iberalización del comerci o, la inversión y la circulación de c apitales; del condiciona miento
macroeconómico asociados al acceso a los préstamos del BM o de los demás bancos internaciona-
les de desarrollo y de la aparición de instancias judiciales o arbitrales de ámbito supraestatal de
resolución de conflictos (en este sentido, González García, «Globalización Ec onómica, Adminis-
traciones Públicas y Derecho Administrativo: presupuestos de una relación», RAP No. 164, 2004).
8Las denominadas «democracias-mercado» que tienen como principal cometido generar un entor-
no atrac tivo para la i nversió n d e capita l ( vid. ent re otros, Je mmers, Fe rnánde z J ilbert o y
Hogenboom, «Good governan ce and democ racy in a world of n eliberal regimes», en el libr o
editado por los autores citados Good governance in the Era of Global Neoliberalism, Routledge, Lon-
dres y New York, 2004, p. 29).
9Según datos de la O CDE, la contratación pública supone el del 2% del PIB y el 29% del gasto
público total d e los países miembros de est a organizació n, represe ntando 4, 2 billóns de euros
(cfr., Preventing Corruption in Public Procurement , OCD E, 201 6, p. 5).
10 Por más que los grandes Estados sigan manteniend o importantes medidas de protección de sus
protecciones e industrias. Una lista de las que mantienen los EUA en AYMERICH CANO, «La
contratación pública en el TTIP», RVAP , 117 , 2017. El f enómeno no es nuevo pues, tal y como
recuerda CHANG, acontece con la ideología del anticorrupcionismo (o, si se prefiere, de la bue-
na gobernanza) algo similar a lo que aconteció históricamente co n otras como el libre comercio:
se usan como título de intervención d e las grandes potencias para justificar y extender su domi-
nio, s in que ello signif ique que estas pot encias que exigen a los otros su cumplimiento ajusten
realmente su conducta la eso s princip ios (cf r., K icking aw ay the ladder: Developme nt Strat egy in
Historical Perspective, Anthem, London, 200 2).
11 Un ejemplo en Anderso n, Kovac ic y Müller, Promoting Competiti on and Deterring Corruption in
Public Procurement Markets: Synergies with Trade Liberalisation , E15 Expert Group on Competition
Policy and the Trade Systrem, febrero de 2016 (accesible en http://e15initia-tive.org/publications/
promoting-competition-and-de terring-corruption-in-public-procuremen t-markets-synergies-with-
trade-liberalisation/). Estos au tores destacan que «the scale and imp ortance of the gove rnment
procurement sector are such that governments often seek to h arness i t in different ways, for
example, through policies and regulations that reserve contracts to national suppliers or particu-
lar groups of suppliers. Most, if not all, countries employ such measures at least in lim ited ways,
for example, on behalf of aboriginal or other minorities or disadvantaged groups. Much experience
suggests, though, that such reservations are a costly way of assisting the targeted groups, relative
to di rect transfers or si milar measures», p. 2.
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