Capítulo sexto: La estructura espacial del estado. La teoría de la centralización y la descentralización, y de las uniones de estados
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TEORÍA GENERAL DEL ESTADO
CAPÍTULO SEXTO
LA ESTRUCTURA ESPACIAL DEL ESTADO
LA TEORÍA DE LA CENTRALIZACIÓN Y LA DESCENTRALIZACIÓN,Y DE
LAS UNIONES DE ESTADOS
§ 27. Centralización y descentralización
A. Concepto y naturaleza de la centraliz ación y la descentralización
Si s e admite que el Estado es un orden de la conducta humana, es decir, un
sistema de normas que poseen una validez tanto espacia l como temporal, el proble-
ma de su estructura territorial n o es más que un caso particular de l problema en
torno a la vigencia en el espacio de las normas constitutivas del orden estatal. La
representación normal del Estado parte del simple supuesto de que todas las nor-
mas que constit uyen un orden estatal val en de la misma manera para to do el
territorio, y emanan de una instancia única, de un «poder» único que domina sobre
la totalidad del territorio estatal. En esta última idea, la del llamado «Estado unita-
rio», se enlaza con el concepto del ámbito espacial de validez de las normas estata-
les, el pensamiento de la unidad y pluralidad de los órganos creadores de Derecho.
Sin embarg o, ambos conceptos tienen que ser pulcramente diferenciados. Y puesto
que el concepto de «Estado unitario» traduce la antítesis entre la centralización y la
descentralización, ya que se opone (como comunidad jurídica centralizada) al tipo
de la comunidad jurídica descentralizada, dicha a ntítesis se presenta, en principio,
única y exclusivamente de sde el punto de vista del ámbito espacial de vigencia de
las normas constitutivas de un orden estatal, es decir, según un criterio estático, sin
necesidad de recurrir al momento dinámico de la unid ad o la pluralidad de los
órganos creadores del Derecho.
Se ha hecho observa r, con razón, que, especialmente por parte del Derecho
natural, el tipo de E stado unitario ha constituido, pura y simplemente, «el Estado»,
por lo cual ha prescindido en absoluto de considerar el problema de su estructura
territorial (JELLINEK) . La idea de que las normas estatales rigen sobre la totalidad del
territorio estatal, recibe un refuerzo con la hipótesis d e que el orden jurídico de un
Estado se componen, tan sólo, de normas generales, siendo idéntico el orden estatal
con las normas creadas bajo la forma de ley. En efecto, es frecuente el caso de que
las le yes del Estado tengan vigencia sobre todo el territorio del mismo, no habien-
do leyes que tengan vali dez únicamente para una parte de ese terr itorio. Si se
considera, como es corriente, que el poder del Estado consiste tan sólo en el poder
legislativo, la idea del Estado como comunidad jurídica centralizada, en principio,
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HANS KELSEN
incurriría con frecuencia en conflictos con la realidad histórica del Derecho, con los
órdenes jur ídicos positivos. Pero si d e piensa que también la s normas individuales
creadas en el acto administrativo y en la sentencia judicial, que concretan el conte-
nido de las normas generales, pertenecen al orden jurídico estatal, tendrá que reco-
nocerse que no ha habido apenas un Estado que haya realizado plenamente la idea
unitaria, el tipo de la centralización, pues aun supuesto que las normas legales se
dicten con validez para todo el territorio, no es raro el caso de que la concreción de
las mismas en normas individuales se realice con vistas a la vigencia en sólo una
parte de él, y por medio de órganos cuya competencia creadora de Derecho se halla
igualmente limitada a un territorio parcial. Los Estados históricos, esto es, los órde-
nes j urídicos positivos de cada Estado, no han sido ni plenamente centralizados ni
descentralizados por completo; siempre ha habido en ellos un a parte de centraliza-
ción y otra de descentralización, habiéndose aproximado más o menos, según los
casos, a uno u otro de estos tipos ideales.
En principio, una comunidad jurídica centralizada es aquella cuyo ordena-
miento consiste única y exclusivamente en normas que valen para todo el territo-
rio; mientras que, por el contrario, la idea de la comunidad jurídica descentralizada
es aquella cuyo ordenamiento consta de n ormas que no valen sino para distintas
partes del mismo. Que una comunidad jurídica se descomponga en territorios par-
ciales significa q ue las normas de ese orden valen únicamente para ciertas partes
del territorio; en ese caso, el orden jurídico de la comunidad en cuestión consta de
normas que poseen distintos ámbitos espaciales de validez. En la idea de la descen-
tralización plena no cabe la existencia de n ormas vál idas pa ra todo el territorio.
Ahora bien; puesto que la unidad de éste se determina con arreglo a la unidad de la
validez nor mativa, parece dudoso si en el ca so ideal de la descentralización puede
hablarse todavía de «totalidad del territorio» y de «un» orden estatal. Pero la des-
centralización no existe sino en tanto que se trata de la articulación es pacial de una
y la misma comunidad jurídica, de la estructura de uno y el mismo territorio. Si la
descentralización fuese tan lejos que coexistiesen varias comunidades jurídicas, va-
rias legislaciones con ámbitos espaciales autónomos (separados unos de otros) de
vigencia, sin que pudiese decirse que estos territorios formasen parte de una totali-
dad, por faltar una comunidad, siquiera relajada, entre ellos; en tonces parece que se
habría sobrepasado el límite extremo hasta el cual era posible la descentralización.
Pero no pued e imaginarse una plurali dad de comunidades u órdenes jurídicos yux-
tapuestos sin la existencia de un ord en totalitar io correla tivo de una comunidad
superior a todos ellos, a los que delimitaría mutuamente, según se expuso en otro
lugar. Y a sí como todos los Estados, en su calidad de comunidades jurídicas coordi-
nadas, son miembros de la superior comunidad jurídica internacional, del mismo
modo todos los territorios estatales tienen que ser partes constitutivas del ámbito
espacial de validez del orden jurídico universal. Por eso sería inexacto pensar que
sólo dentro de un Estado son posibles la centralización y la descentralización, y que
se sobrepasan lo s lí mites de este problema cuando se entra en la esfer a de l as
relaciones interestatal es, en el ámbito de la comunidad de Estados situada más allá
de los órdenes jurídicos particula res, constituida por el Derecho internacional. El
enlace de un Estado particularmente considerado con la comunidad jur ídica interna-
cional y con comunidades más reducidas (como la confede ración, la unión o la
federación), no puede estudiarse s ino desde el punto de vista de la centralización y
la descentrali zación. Más adelante se demostr ará que ni siquiera la comunidad
jurídica internacional representa el grado más amplio posible de descentralización.
El Derecho in ternacional «general» nacido por vía consuetudinaria, cons tituye un
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TEORÍA GENERAL DEL ESTADO
«stock» de nor mas positivas que se hallan en vi gor en la totalidad del ámbito
espacial de vigencia del orden jurídico internacional. En cambio, las normas del
Derecho internacional creadas por la vía de los tratados, no tienen validez sino para
partes del terri torio (para el territorio de los Estados contratantes). Se trata, pues, de
un caso de desc entralización meramente par cial. Si la descentralización completa
no existe, en principio, sino en el caso de la inexistencia total de normas con validez
sobre todo el territorio, esto no puede entenderse -atendida la necesaria unidad del
orden- más que de este modo: no puede haber ninguna norma «positiva» válida
para todo el territo rio; pero tiene que haber al menos una norma fund amental
«supuesta» o hipotética, con validez sobre la totalidad del ámbito espacial, el cual
se descompone en territorios parci ales, correspondientes a los órdenes parciales
delegados de dicha norma.
La unidad del territorio, así como la unidad del orden jurídico totalitario en el
que s e hallan comprendidas como órdenes parcia les todas las restantes comunida-
des jurídica s, tiene que constituirse en virtud de esta norma fund amental. El límite
extremo de la descentralización es, pues, al mismo tiempo, el límite de la coexisten-
cia de una pluralidad de comunidades jurídicas. El supuesto mínimo para poder
hablar de descentralización es, al propio tiempo, la condición mínima para admitir
la existencia de una pluralidad de comunidades jurídicas. Partiendo de este punto
de vista fundamental, podrá hablarse de descentralización en sentido estricto en el
momento que la unidad del territorio se constituya merced a normas positivas y no
tan sólo en virtud de una norma fundamental hipotética. Sin embargo, esto es de
importancia subalterna, puesto que la realidad jurídica no va nunca más allá de ese
límite estricto, y el caso extremo de la descentralización positiva, la articulación de
la comunidad jurídica internacional en d istintos Estados, correspon de también al
mismo concepto de la descentralización en sentido estricto.
Si las normas de un orden jurídico poseen ámbitos diferentes de validez espa-
cial, existe la p osibilidad -no la neces idad- de que en cada parte del terr itorio
existan normas de contenido diferen te. La unidad formal del territorio jurídico no
tiene que coincidir con la unidad material del contenido del Derecho. En el límite
teórico, cuando la unidad del territorio no es tá basada más que en la norma funda-
mental hipo tética, todas las norma s p ositivas no tienen vali dez más que sobre
partes determinadas del territorio, y existe un orden jurídico un itario sin necesidad
de que exista un contenido de Derecho positivo que tenga vigencia sobre la totali-
dad del territorio. La exigencia de una diferenciación de los contenidos del orden
jurídico en relación a los distintos territorios puede basarse en razones diferen tes.
Las diferencias de índole geográfica, religios a y naciona l que existen dentro del
ámbito de una legislación, exigen imperiosamente ser tenida s en cuenta al estructu-
rar en territorios la comunidad jurídica; y esto en grado tanto mayor cuanto más
amplia sea la extensión del territorio, y cuanto mayores sean las posibilidades de
diferenciación dentro de las relaciones sociales sometidas a regulación. Esta dife-
renciación material del orden jurídico en el aspecto territoria l, la única que corres-
ponde a la esenc ia de la descentralización, debe distinguirse de la diferenc iación
material del mismo orden en la relación persona l. C iertas normas de contenido
diferente pueden hallarse en vigor sobre la totalidad de un territorio para hombres
de distinta calida d, por ejemplo, de distinta lengua, rel igión, raza, sexo, etc., o
incluso de distinta profesión. Si también en este úl timo caso se habla de «articula-
ción» del Estado, téngase presente que se trata de una articulación con arreglo al
principio de personalidad y no al principio de territorialidad, que es el que deter-
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