Capítulo III: Las democracias pluralistas
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GEORGES BURDEAU
CAPÍTULO III
LAS DEMOCRACIAS PLURALISTAS
Las democracias pluralistas, o también occidental es, pert enecen todas a un
tipo único por su comunidad de filosofía política y de instituciones: pluralismo de
partidos, legitimid ad de la oposición, elecciones libres que implican una verdadera
posibilidad de elección, ejercicio garantizado de las libertades públicas fundamen-
tales (opinión, prensa, culto, asociación y reunión). Pero, a partir de esta base co-
mún, las divergencias comienzan a manifestarse y son tan grandes que dan lugar a
tipos de si stemas gubernamental es completamente diferentes.
SECCIÓN PRIMERA
EL REGIMEN BRITANICO
Las instituciones inglesas, en el sentido estrictamente constitucional del tér-
mino, no han cambiado prácticamente desde hace varios siglos. Son hoy tal como
eran cuando Walpole era Primer ministro. Este a pego a la forma exterior de los
órganos políticos ha sido ilustrado tras la última guerra con un ejemplo que toma
valor simbólico. Cuando se trató de la reconstrucción en Westminster de la sala de
la Cá mara de los Comunes, se discutieron unos planos de moderniz ación. Sin em-
bargo, se decidió construirla muy pequeña para que fuera parecida a la antigua y
para que las tradiciones pudieran perpetuarse.
Pero, aunque los órganos no ha n cambiado, las fuer zas que los animan se han
renovado completamente, arra strando la transformación de las relaciones de las
que había salido el parla mentarismo inglés. Estas modificaciones han sid o favoreci-
das por la ausencia de Constitución rígida. Nunca han constituido innovaciones
audaces, sino consagraciones, por convenciones constitucionale s, de una práctica
experimentada (sobre la naturaleza de la Cons titución inglesa, vid. A. Koulicher, La
Constitution de l’Angleterre, Arch. philos. de droit, 1932, p. 494; G. Burdeau, Traité de
science politique, 2.a ed., t. IV, núms. 11-14).
1. Los órganos
La Corona
Inglaterra es una monarquía donde la transmisión de la Corona se hace según
las reglas de sucesión del Derecho común. Las mujeres alcanzan esta categoría se-
gún su grado de parente sco con el monarca precedente. Isab el II es hoy Rei na
reinante (Queen regnant) porque ha accedido directamente a la Corona. La esposa
del Rey es solamente Reina consorte.
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DERECHO CONSTITUCIONAL E INSTITUCIONES POLÍTICAS
A pesar de su reducción continua en el curso de la historia, los poderes teóri-
cos de la Corona siguen siendo consider ables. Constituyen la «prerrogativa» real.
De ésta forman parte el derecho de designación para un gr an número de puestos, el
derecho de conceder la digni dad d e «P ar» y o tros t ítulos y condecoraciones, el
derecho de convocar, prorrogar o disolver la Cámara de los Comunes, el derecho
de guerra y de paz, el derecho de concer tar tratados, etc.
De todas for mas, aparte de que el Parlamento puede restringir la extensión de
la prerrogativa, las competencias que ésta lleva consigo sólo pertenecen nominal-
mente al Rey. Su ejercicio corresponde al Gabinete o al Primer ministro.
Así, pues, la autoridad jurídica de l a Corona no es la que hace de ésta una
pieza esencial del sistema político británico. Es lo que repres enta en el espíritu de
los ingleses y el apego que a través de la persona real sienten éstos a las institucio-
nes y al modo de vida que ella encarna (vid. K. Mortin, The magic of Monarchy, 1937;
P. Black, The Mystic of modern Monarchy, 1953; L. Hérisset, La Monarchie britannique au
siècle XX, 1962).
El monarca está asistido por un Consejo privado compuesto de todos sus conse-
jeros. Originariamente, su influencia er a considerable, pero desde que el Gabinete,
que sale de éste, toma la autoridad que le otorga la confia nza parla mentaria, su
papel ha disminuido. Es, sobre todo, el órgano a través del cual el Gobierno debe
hacer pasar algunas de sus decisiones, sobre todo la convocatoria o la disolución de
la Cámara y el ejercicio del pod er reglamentario. En la forma , l os r eglamentos
ingleses son Orders in Counc il, es decir, ordenanzas tomadas en Consejo privado.
Como los principales ministros están allí, su papel es ratificar las medidas adopta-
das por el Gabinete. Las funciones adm inistrativas y judiciales del Consejo son
mucho menos formales.
El Gabinete *
La aparición del Gabinete e stuvo relacionad a con el desarrollo del régimen
parlamentario. Antes de la Revolución de 1868, el Rey elegía entre los Privy Councillors
los que formarían parte de un círculo más restringido: Inner Circle. Investido con la
confianza del monarca, era dueño de designarlos y de revocarlos. Pero a partir del
ministerio Walpole (1721-174 2) la necesidad de los miembros d e este Consejo r es-
tringido de disfrutar de la confianza de los Comunes, lo desligó de la libre fantasía
del soberano para hacer de él un Gabinete en el sentido parlamentario del término.
Primero instrume nto d el R ey, después instrumento del Parlamen to, e l Ga binete
completó sus metamorfosis bajo su forma actual de organismo del partido mayori-
tario.
La composición del ministerio es extremadamente compleja por la supervi-
vencia de antiguas prácticas. Comprende el Primer ministro , los ministr os y los
secretarios de Estad o. Lo s min istros pertenecen a diferentes categor ías. Hay los
ministros propiamente dichos, que están a la cabeza de un ministerio, y otras per-
sonalidades a las que sus funciones ya simplemente honorí ficas (por ejemplo, Lord
del Sceau privado), ya efectivas (Lord Chancelier, Lord presidente del Consejo pri-
vado) justifican que formen parte del minister io. En c uanto a los sec retarios de
*Vid. P. Abou, La structure du Cabinet britannique, Th. París, 1967, dactiyl.; J. P. MacKintosh, The
British Cabinet, 2.aed., 1968; M. Charlot, La vie politique dans l’Angleterre d’aujourd’hui, 1967; P.
Gordon Walker, The Cabinet, 1972.
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Estado son personalidades que están a la cabeza de un departamento antiguo que
ha con servado su nombre de Office (Foreing secretary, Home secretary, etc.). Entre
ellos y los ministros propiamente dichos no hay, pues, más diferencia que la mayor
o menor antigüedad de la creación de su departamento.
Estos secretarios de Estado, ministros plenos aun que innominados, no deben
ser confundidos con los parliamentary secretary que asisten a los jefes de los grandes
departamentos ministeriales. Son viceministros investidos de las competencias que
les delega el ministro al que están unidos. Su título proviene de que su función
comprende la conexión e ntre el departamento al que pertenecen y el Parlamento
(vid. F. M. G. Willson, The organization of british central government, 2.a ed., 1968).
La complejidad del organismo ha aumentado todavía más con la aparición, a
partir d e 1941, de ministros de Estado, que no son, como en Francia, ministros sin
cartera, sino ministros encargados de ocuparse de una cierta categoría de problemas
o de coordinar la acción de diversos departamentos.
A ex cepción del Primer ministro, teóricamente elegido por la Reina, y de los
ministros en calidad, todos los mini stros y secretarios de Estado son designados
por el Primer ministro. El uso exige que los ministros pertenezcan a l Parlamento
(la proporción entre los que pertenecen a la Cámara de los Comunes y los que
forman parte de la Cámara de los Lores s e deja a la discreción del Primer ministro
con la obligación de respetar la Ministers of the Crown Act de 1937, que prevé que el
Gabinete debe comprender por lo menos tres «pares», a demás del Chancelier, que
es obligatoriamente un «lord»). Hubo excepciones en el origen parla mentario de
los minis tros, pero han constituido un problema para el Gabinete. En efecto, como
los ministros sólo tienen acceso a la Cámara de la que forman parte, un ministro no
parlamentario es un peso muerto para el Gobierno, ya que no puede asegurar esta
conexión. La libertad de elección del Primer ministro está evidentemente limitada
por el principio de la confianza necesaria de la Cámara, pero también lo e stá por la
costumbre, que deja pocas oportunidades de acceder al ministerio a una personali-
dad que no se haya impuesto primero en lo s Comunes.
El fortalecimiento de la autoridad gubernamental
El ministerio es un organismo dema siado pesado (más de cien miembros)
para adaptarse a las exigencias del ejercicio de la autoridad política. También, tradi-
cionalmente, el Gabinete sól o comp rende una parte de los m inistros, los que el
Primer ministro ha designado para formar parte de él. Naturalmente, algunos de
ellos tienen su lugar reservado a causa de la importancia de sus funciones (Lord
Chancelier, e s decir, ministro de Justicia; Chancelier de l’Echiquier, es decir, minis-
tro del Tesoro; el secretario de Estado para Asuntos exteriores), los otros son llama-
dos según la coyuntura. La organización de los trabajos del Gabinete es reciente:
antes de la guerra de 1914 no existía ni Secretario per manente ni Agenda (orden del
día). Hoy, el procedimiento ha sido racionalizado (vid. A. Bertrand, «Les techniques
du travail gouvernemental en Grande-Bretagne», Rev. internat. d’hist. pol., 1951, p.
62), pero se mantiene la costumbre de que la discusión debe proseguir se hasta un
acuerdo unánime. Según I. Jenn ings el procedimiento del voto no se utiliza desde
1880.
El Gabinete mismo se ha mostrado poco manejable. Desde la primer a guerra
mundial, Lloy d George reservó la tarea de fijar la política del Gobierno a un Gabi-
nete de guerra que sólo comprendía cinco miembros. El sistema fue puesto en vigor
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