"Alcánzame si puedes": Ajustes y calibraciones de la normativa urbana tras la verticalización en el Área Metropolitana de Santiago.
| Autor | Vicuña, Magdalena |
Introducción
La verticalización de las ciudades del Sur global y de Latinoamérica es un fenómeno en creciente expansión, que en el Área Metropolitana de Santiago (AMS) comenzó a desarrollarse en la década de 1990 a partir del programa de repoblamiento, que incrementó radicalmente el mercado residencial privado (López Morales et al., 2012). La financiarización de los circuitos inmobiliarios ha ejercido una influencia preponderante en la renovación de barrios centrales y pericentrales, proceso en el cual los fondos de inversión de desarrollo inmobiliario representan "uno de los motores de la verticalización de la ciudad" (Cattaneo, 2011, p. 14). La verticalización ha sido impulsada por un tipo de negocio inmobiliario en el cual la vivienda en altura constituye activo financiero, e impacta significativamente en la transformación y mercantilización del desarrollo urbano (De Mattos, 2016).
Por lo tanto, existe también una relación entre financiarización y regulación urbana. Las normas urbanísticas facilitan la verticalización, particularmente en el ams, donde "el mercado ha dado forma a las normas desde 1979" (Vergara Perucich, 2021, p. 162). En efecto, en el ams ha cobrado relevancia la competitividad entre comunas por recursos e inversión, actuando los municipios como facilitadores del mercado (López Morales et al., 2012; López Morales et al., 2019). Las altas rentabilidades en edificaciones en altura han respondido principalmente a dos acciones públicas: la inversión en infraestructura de transporte de Metro y las modificaciones a los planes reguladores comunales (López Morales et al., 2019). Así, la estrecha relación entre financiarización y verticalización se expresa en la concentración de inversión en áreas consolidadas y de alta centralidad (Vergara Perucich & Aguirre Núñez, 2019), donde los planes reguladores comunales (PRC) son detonadores o inhibidores de la inversión. Tras treinta años de desencadenado el proceso de verticalización, prácticamente todos los prc del ams han actualizado las normas urbanísticas, tendiendo la industria inmobiliaria a "peregrinar" en busca de condiciones normativas favorables aledañas a las infraestructuras de transporte público (Toctoc, 2020).
Sin embargo, como apuntan Vergara Perucich y Aguirre Núñez (2019), la "inversionistificación" de la vivienda--esto es, el exitoso modelo de negocios basado en el arriendo de departamentos en edificios "multifamily"--sería un factor importante de exclusión de sectores de menores ingresos en el acceso a la propiedad de vivienda bien localizada, y una de las principales causas de la crisis global de inseguridad de tenencia (Rolnik, 2017). En algunos casos, la reciente producción residencial vertical ha derivado en formas de precariedad habitacional (Rojas, 2019), con graves consecuencias en comunas que no cuentan con recursos para asumir sobrecargas en los sistemas de movilidad, gestión de desechos y consumo energético, entre otros (Vergara Vidal, 2017).
La verticalización en el contexto de la financiarización plantea desafíos para la planificación urbana, poniendo en crisis su capacidad para adelantarse a la inversión y orientar el desarrollo hacia formas de densificación balanceadas. Es decir, procesos de renovación urbana graduales, en diálogo con el entorno construido preexistente y en equilibrio con una provisión diversa de infraestructuras, transporte, equipamientos y áreas verdes, entre otros (Berghauser-Pont & Haupt, 2010; Jacobs, 1961; Lozano, 1990; Lynch, 1984; Sim, 2019). Algunos autores apelan a una verticalización o densificación "consciente" (Hipólito de Oliveira et al., 2015), "blanda" (Bibby et al., 2020; Touati-Morel, 2015), "no agresiva" (Angel & Lamson-Hall, 2020), y a formas de densidad más justas en términos sociales y sustentables en términos ambientales (MacFarlane, 2016). El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (2019) ha propuesto avanzar hacia formas de densificación equilibrada, entendida esta como una densificación armónica, eficiente, equitativa y cohesionada.
Dado el gran impacto que las normas urbanísticas, o la ausencia de ellas, tienen en el desarrollo y transformación de las ciudades, sorprende la falta de estudios que indaguen en sus efectos (Talen, 2012). La relación entre norma urbanística y verticalización en Latinoamérica, y particularmente en países como Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México, ha sido analizada críticamente desde distintos enfoques; entre otros: transformaciones en la estructura urbana (Diez, 1996; Lima, 2017; Vicuña, 2020), mecanismos de gestión urbana y de suelo (Abascal et al., 2013; Fedele & Martínez, 2015; Gloria, 2020; Vicuña et al., 2020), excepciones a la planificación (Vicuña & Moraga, 2021), impactos en la valorización de suelo (López Morales et al., 2019), precariedad habitacional y urbana (Pumarino, 2014; Rojas, 2019), y configuración de un nuevo régimen urbano (Vergara Vidal, 2020).
Este trabajo tiene por objetivo analizar los ajustes y calibraciones de las normas urbanísticas tras la verticalización en el ams iniciada en la década de 1990, para comprender el rol de la regulación en la conducción de dicho proceso de reestructuración urbana. El artículo se organiza en dos partes. Primero se presenta la trayectoria de las principales normas urbanísticas en Chile que consideramos definen la intensidad del proceso de verticalización. A partir del contexto internacional, se discute cómo estas normas han evolucionado desde una visión composicional de la ciudad, a una funcional y de regulación abstracta que promueve la maximización de la rentabilidad del proyecto residencial. Posteriormente, se analizan los prc de veinte polígonos en proceso de verticalización, poniendo énfasis en cinco normas urbanísticas: altura, constructibilidad, ocupación de suelo, densidad y forma de agrupamiento. Estas se contrastan con los parámetros de la forma urbana existente, para luego proponer cuatro tendencias de regulación de dicho proceso: normas restrictivas de dudosa efectividad producto de lo avanzado del proceso de densificación, normas que disminuyen el potencial edificatorio del suelo, normas que promueven mayor intensidad de la verticalización y normas que "dejan hacer", dando continuidad al proceso de verticalización en curso.
Normas urbanísticas de la densidad: de la visión composicional a la regulación abstracta de la forma urbana
Las ciudades siempre han estado definidas por códigos abstractos basados en principios religiosos, culturales y políticos (Alfasi, 2018), que han buscado proveer de salud, seguridad, valor y hasta control social (Talen, 2009). Por ejemplo, la regulación de la proporcionalidad altura edificación/ancho de la calle desapareció cuando, a mediados del siglo XX, la planificación de la calle constituyó dominio privativo de ingenieros de tránsito, centrados casi exclusivamente en el flujo de automóviles y la prevención de accidentes (Talen, 2009). Otras reglamentaciones buscaron cautelar principios estéticos y arquitectónicos, promoviendo orden y armonía en piezas urbanas relevantes. El principio de "servidumbre estética", que permite exigir un diseño de fachada uniforme, ha estado vigente durante siglos en países como Italia, Francia y Alemania (Kostof, 1991; Sabaté, 1992). Esta tradición europea tuvo cierta influencia en los inicios de la legislación urbana latinoamericana, y particularmente en la chilena, aunque pronto fue reemplazada por la utilización de códigos abstractos. La norma de "conjunto armónico", por ejemplo, se originó en la década de 1930 precisamente para cautelar una imagen urbana coherente entre el espacio público y el privado (Schlack & Vicuña, 2011).
En Chile, el Plano Oficial de Urbanización y las Ordenanzas Locales de Edificación constituyeron los primeros instrumentos para planificar las ciudades (Cordero, 2015). Dicho Plano fue exigido por la primera Ley General de Construcciones y Urbanización (1936), en la cual decantaron las corrientes disciplinares de la escuela austriaca de Sitte, la Academia de Bellas Artes de Viena y los municipios alemanes (Pavez, 2012). El Plano y Ordenanza Local de Santiago (1939) regulaban alturas máximas, ocupación de suelo y subdivisiones prediales, e incluían detalladas consideraciones de tipo estético y de composición arquitectónica (Schlack & Vicuña, 2011). La Ley General sobre Construcciones y Urbanización (LGCU) señalaba que las edificaciones podían adoptar cualquier tipo de arquitectura u ornamentación, siempre que su conjunto o detalle no fueren contrarios a la estética. La Ordenanza General de Construcciones y Urbanización (OGCU), por su parte, buscaba asegurar la armonía del conjunto arquitectónico y su incidencia en el espacio público, en términos de alturas, volumetría, estilo y ornato de las fachadas, mediante parámetros que permitían prefigurar una cierta legibilidad del espacio público y una coherencia e identidad del espacio construido. (1) Estas limitaciones constituyeron derecho normal (y no excepcional), "a la luz de las cláusulas económicas y sociales contenidas en las Constituciones de comienzo del siglo XX" (Cordero, 2015, p. 102).
Solo algunas de estas disposiciones se mantuvieron a través de sucesivas modificaciones legales. Actualmente, con el fin de obtener un efecto armónico mediante el conjunto de las edificaciones, los Planos Seccionales de Detalle pueden regular morfologías o estilos arquitectónicos de fachadas. En la LGCU de 1953, el Plan Regulador sustituyó al Plano de Urbanización, definiendo la urbanización como el "proceso de subdivisión predial que aumenta la densidad de la población" (Ministerio de Obras Públicas [MOP], 1953). A medida que los instrumentos normativos encarnaron los nuevos conceptos disciplinares, las normas urbanísticas se despojaron paulatinamente del control de la forma urbana como conjunto, poniendo énfasis en aspectos funcionales y técnicos. La racionalidad de las normas transitó de una impronta cívica a una científica (Talen, 2012).
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