Agricultura urbana en barbecho. Concepciones en la planificación urbana chilena.
| Autor | Zazo-Moratalla, Ana |
Introducción
La protección de la agricultura urbana que se desarrolla en el entorno de las ciudades es uno de los principales retos de la planificación territorial en la actualidad. Esta preocupación no es nueva, sino que se ha mantenido como una inquietud constante de la planificación urbana en las últimas décadas (Alterman, 1997; Bryant & Russwurm, 1982; Perrin et al., 2020). La literatura internacional ha abordado este reto desde diversas dimensiones, aunque predominan los estudios sobre las razones argumentadas en torno al resguardo del suelo agrario (Brinkley, 2012), los instrumentos empleados para ello (Bengston et al., 2004) y las transformaciones en los usos del suelo (Nilsson et al, 2013). En general, los estudios apuntan a visualizar las estrategias empleadas para preservar el espacio agrario en el tiempo y evitar su transformación por expansión edificatoria sobre los espacios de producción agrícola, que en este artículo se denomina agricultura urbana (en adelante AU).
Las investigaciones sobre los métodos empleados en la planificación para proteger el suelo agrario son muy diversas y abarcan diferentes ámbitos geográficos, como Estados Unidos (Bengston et al., 2004), Israel (Feitelson, 1999), España (Simón et al., 2012), Polonia (Kurowska et al., 2020) o China (Wu et al., 2017). Sin embargo, este tipo de estudios introspectivos sobre la planificación aplicada son escasos en Latinoamérica. En Chile, Madaleno y Gurovich (2004) abordan la ruptura del tradicional esquema dicotómico campociudad, mientras que Madaleno y Armijo (2004) y Villagrán y Qiu (2013) analizan la protección de la AU en el Gran Santiago. Por último, Carvajal et al. (2019) estudian la protección del periurbano rural de Valparaíso y sus contradicciones con los criterios de sustentabilidad que guían las áreas naturales reconocidos internacionalmente. Sin embargo, ninguno de ellos profundiza en las razones y concepciones de la protección de la AU y, al ser estudios de caso, no conducen a un entendimiento general sobre cómo ha sido abordada la protección de la Au desde la planificación urbana a escala nacional.
En Chile, la planificación territorial de nivel comunal solo se aplica dentro del límite urbano (Zazo, 2019), quedando el resto del territorio bajo escasa regulación. Adicionalmente, la agricultura no se encuentra incluida entre los usos de suelo acogidos por la planificación comunal. Por estas razones, los casos en los que la agricultura ha sido incluida en los Instrumentos de Planificación Territorial (en adelante IPT), adquiriendo una regulación, han sido escasos y paradigmáticos. Con base en estos casos, este artículo se pregunta cómo la planificación chilena ha concebido la AU a lo largo del tiempo. Para ello, se profundiza en las razones que los IPT argumentan para protegerla y en los métodos empleados para ejercer esa protección. Se recurre al análisis de cinco casos chilenos en los que la AU ha sido resguardada en algún momento: uno en el Gran La Serena, dos en el Gran Santiago, uno en el Gran Chillán y uno en el Gran Concepción. Se recopilan todos los IPT que han regulado los espacios de Au, se aplica un método analítico-descriptivo para catastrar los métodos de protección empleados y un método analítico-interpretativo para analizar las razones para la protección. Posteriormente, se analiza transversalmente y a escala nacional cuáles han sido las razones más argumentadas por escala de IPT y por periodo en la planificación chilena.
El artículo inicia con una revisión de la relación entre AU y planificación. Posteriormente, se describe brevemente la evolución de la urbanización chilena y su marco normativo, y se exponen sintéticamente los casos de estudio. La metodología explica cómo se ha realizado el análisis de los IPT que han protegido espacios de AU. Los resultados exponen los métodos utilizados y las razones prioritarias y complementarias esgrimidas para preservar la AU en cada caso. El análisis de resultados expone de forma transversal y a escala nacional cuáles han sido las razones más aplicadas en Chile, por escalas y por períodos de planificación. Las discusiones cuestionan cómo la planificación chilena de la AU se alinea con la literatura internacional. Finalmente, las conclusiones recopilan los hallazgos, responden a la pregunta y declaran los desafíos que debe enfrentar la planificación urbana chilena a futuro.
Marco teórico
Agricultura urbana y su planificación
La agricultura urbana (AU) es un concepto muy amplio que, básicamente, se refiere al cultivo de alimentos y la cría de animales tanto en el interior de las ciudades como en el espacio periurbano (Tornaghi, 2014), pero cuyo factor clave es la relación funcional existente entre la producción y los mercados urbanos. La AU ha formado parte del fenómeno urbano desde el comienzo de su historia debido a la necesidad estratégica de abastecimiento alimentario (Soja, 2008; Steel, 2013) y, a pesar de que las ciudades han sido concebidas como centros de comercio y poder--en contraposición al espacio rural de producción agraria--y de que la industrialización fue imponiendo lo industrial sobre lo agrícola y lo urbano sobre lo rural (Lefebvre, 1971), la AU se ha mantenido vinculada tanto a las periferias como al interior de las ciudades (Vejre & Simón, 2016). Esta constante dialéctica agricultura-urbanización adopta diversos matices en distintos períodos, respondiendo, entre otras, a razones de abastecimiento, económicas e incluso militares (Mumford, 1966).
Históricamente, los espacios de AU han adoptado distintos papeles en su relación con la ciudad. Entre ellos un papel social, como espacios de ocio y disfrute de la población citadina. En el siglo XIX, con la Revolución Industrial y las migraciones campo-ciudad, la AU, y los parques y jardines urbanos, tuvieron un papel clave para la salubridad de las ciudades (Geddes, 2009). Finalizando el siglo XX, estos espacios productivos comenzaron a ser visualizados desde una perspectiva ambiental, como parte de una matriz ecológica en la que pueden adoptar un papel de conectores ecológicos (Folch, 2003) o como prestadores de servicios ecosistémicos a la población (Zhan et al., 2007). En los últimos años, la AU se ha perfilado como un factor clave para la sostenibilidad y resiliencia urbana (de Zeeuw et al., 2011; Langemeyer et al., 2021).
En Latinoamérica, la colonización española tuvo un carácter marcadamente agrícola tanto en términos económicos (Duhau, 1982) como en la estructura fundacional de sus ciudades (Lorenzo, 2013) y en la tipología de sus viviendas-huerto. Esto se mantuvo hasta el siglo XIX (Astaburuaga, 2002). La llegada de la planificación urbana moderna profundizó la diferenciación urbano-rural (Rajevic, 2020), lo que fue separando la agricultura de las ciudades. Sin embargo, iniciando el siglo XX, la agricultura productiva fue utilizada como instrumento de urbanización a través de planes de huertos obreros para paliar efectos de la crisis económica, en línea con políticas similares implementadas en Europa y Estados Unidos (Morán & Hernández, 2011).
A partir de la segunda mitad del siglo XX, un doble fenómeno hizo desaparecer el entendimiento de la AU como estratégica para las ciudades: la deslocalización de la producción alimentaria básica (Delgado, 2010) para el abastecimiento urbano y el desmesurado crecimiento de las ciudades en la segunda mitad del siglo XX (Soja, 2008) sobre el suelo que una vez fue estratégico. Como respuesta a este segundo fenómeno, emerge la necesidad de proteger los espacios agrarios. Bengson et al. (2004) identifican tres modos de protección: i) la adquisición pública, que permita su preservación y gestión a largo plazo; ii) la regulación, dentro de la que se encuentra la zonificación y sus restricciones; y iii) los incentivos, subsidios y exenciones que orienten el crecimiento urbano.
En el marco de la zonificación, que es el método más utilizado en América Latina, la protección de la AU puede ser directa o indirecta (Perrin et al., 2020). En el primer caso, la planificación tiene como objetivo proteger o bien la AU como actividad o bien el espacio agrario en el que se desarrolla. Para ello, se utiliza algún argumento más o menos explícito y se aplica un instrumento y un método específico para ella. En el segundo caso, la AU se protege de modo indirecto por su inclusión dentro del área sujeta a protección, bajo argumentos distintos a su naturaleza como espacio productivo. Para la protección directa, Perrin et al. (2020) relevan tres hallazgos importantes. El primero, que las razones que puedan esgrimirse para proteger la AU no son excluyentes entre sí, es decir, es posible declarar una razón principal, e incorporar otras en los objetivos de la planificación. El segundo, que las razones pueden evolucionar y cambiar en el tiempo para un mismo espacio agrícola, es decir, los diferentes IPT que se suceden en el tiempo pueden argumentar distintas razones para proteger un mismo espacio. El tercero, que cuando la AU se desarrolla en un espacio agrícola sobre el que existen diferentes límites administrativos, las razones y métodos de protección podrían ser diferentes de forma simultánea en el tiempo.
Razones argumentadas para proteger la AU
La literatura internacional ha abordado el análisis de las razones que la planificación ha aplicado o podría aplicar para proteger la AU en diferentes contextos geográficos y temporales. A finales de la década de 1970 aparecen dos autores en EE.UU. que abordan este tema. Gardner (1977) señala cuatro beneficios que proporciona la AU para legitimar su protección: seguridad alimentaria, beneficios económicos derivados de un sector agrícola viable, espacios abiertos y desarrollo urbano más saludable. Por su parte, Berry (1978) indica seis razones: contemplación, estética, recreación, utilidad, funcionalidad, y ecología; esto es, tres sociales, dos económicas y una ambiental.
En la década de 1990, Nelson (1992), desde EE.UU., resalta tres...
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