Administraciones y derecho administrativo en los siglos XIX y XX
| Autor | Massimo Severo Giannini |
| Cargo del Autor | Profesor Ordinario Universidad de Roma «La Sapienza» (Italia) |
| Páginas | 53-76 |
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DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO II
ADMINISTRACIONES Y DERECHO
ADMINISTRATIVO EN LOS SIGLOS XIX Y XX
11. Administraciones estatales y división de poderes
Los autores franceses e ingleses de la teoría de la división de poderes casi ni
prestaron atención a las administraciones estatales y las incluyeron completamente
dentro del «poder ejecutivo». Posteriormente se produjeron críticas a esta, así fue
calificada, laguna. Pero, en realidad, en el siglo XVIII la administración estatal era,
en Europa continental, el aparato de la corona (o del jefe del Estado); en Inglaterra
era el aparato del conjunto corona-gobierno, en cualquier caso, de aquello que se
pensaba que era el poder ejecutivo. Por ello, también en el República presidencial
de los Estados Unidos de América, según la Constitución de 1787, que fue la prime-
ra constitución que codifica por escrito el principio de la división de poderes, el
aparato administrativo del Estado federal (y el correspondiente de los Estados
federados) fue el aparato del poder ejecutivo y así fue dicho claramente por los
teóricos y comentaristas de esa constitución.
Todos los seguidores de la teoría de la división de poderes, en todos los países
europeos, se alinearon, por tanto, con el enunciado de que la administración estatal
era parte del poder ejecutivo. Según algunos, los juristas austro-alemanes fueron
una excepción, e incluso habrían anticipado, todavía en el siglo XVIII, la noción de
«Estado administrativo». Pero esta es una excepción aparente, ya que en la mayor
parte de los casos estos juristas no se ocuparon de los nuevos problemas de derecho
constitucional y de la división de poderes, sino que se ocuparon mucho de las
actividades administrativas, ya que no son otra cosa los escritos sobre el «derecho
de policía».
En este siglo se pondrá de manifiesto que mientras en Inglaterra el enunciado
poder ejecutivo-administración pública cubría efectivamente todo el abanico de las
administraciones públicas (en cuanto que en la fórmula del autogobierno (& 92)
que aquí se utiliza, los poderes locales son órganos administrativos del Estado), no
podía decirse otro tanto con relación a los Países de la Europa continental, donde
los poderes locales constituían y constituyen administraciones separadas del Estado
y controladas por este. Esta apreciación dotó de un buen arma a los que se oponían
a la teoría de la división de poderes, pero quizá era un arma no muy eficiente, ya
que dicha teoría no pretendía ocuparse de todas las organizaciones públicas de un
país, sino solo de la organización del Estado.
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MASSIMO SEVERO GIANNINI
Ello explica por qué incluso, después de que en todo el mundo euroamericano
se afirme el nuevo tipo de Estado, constituido por el Estado burgués (sobre el que
se hablará en los && siguientes), se siga aceptando el enunciado de la administra-
ción estatal-poder ejecutivo. Si se admite la tesis de que las constituciones del Esta-
do burgués en todas sus variantes —parlamentaria, presidencial, de directorio, ade-
más de las figuras intermedias— se inspiran en el principio de la división de pode-
res, en la forma de la tripartición de poderes, la administración pública no puede
sino adscribirse al gobierno, y si el gobierno es poder ejecutivo (aún teniendo en
cuenta la variedad de formulaciones de los derechos constitucionales positivos) la
administración no puede dejar de ser poder ejecutivo.
Una vez más no faltará quien observe que situar a la administración estatal en
la casilla del poder ejecutivo, significa subvalorar su papel, dado que los Estados
han actuado y actúan mediante las administraciones públicas, en cualquiera de sus
manifestaciones. Lo que ocurre es que tal observación, desde un punto de vista
jurídico, no es concluyente: la teoría de la tripartición del poder no asigna valores
políticos a los conjuntos que componen los distintos poderes; se limita a proponer
la independencia recíproca de cada conjunto respecto de los demás y el recíproco
control: de este modo el «poder ejecutivo» es independiente de los demás y los
controla; el hecho de que este se componga de órganos constitucionales y de un
vasto aparato administrativo, dentro del diagrama de dicha teoría, se deriva, si
acaso, la asignación a este aparato de una posición constitucional de independencia,
que ciertamente no existía en las formas precedentes de Estado, en las cuales el
aparato mismo era el aparato de un órgano o, como máximo, de un conjunto de
órganos, pero no del Estado.
Si se atiende, por tanto, a los derechos positivos de los Estados burgueses, las
diferentes críticas planteadas no tienen validez, sería necesario, si acaso, criticar la
teoría misma de la tripartición del poder, pero a ello solo se llegará después de la
desaparición del Estado burgués, es decir, en este siglo.
12. La administración púbica en el Estado del siglo XIX
Ciertamente las administraciones públicas, del Estado y de los entes públicos,
pasan a ser en los primeros decenios del siglo XVIII un factor de progreso civil cuya
importancia fue determinante, cuyo papel supera las relaciones asignadas por los
juristas al poder ejecutivo. Sociológicamente existe una plena correspondencia en-
tre el nivel de civilización de un país y el nivel de la eficiencia de su administración
pública. Dato este que vale ya sea para los Estados de normativa común como para
los Estados de derecho administrativo.
Esto es así porque, a pesar de las diferencias de estructura constitucional y
administrativa, los dos tipos de Estados son sociológicamente iguales; pueden in-
cluso presentar sensibles diferencias de estructura social pero son siempre Estados
«burgueses».
Por Estado burgués, liberal, de clase única u homogéneo (nombres que varían
según las teorías) se entiende el tipo político de Estado que existió en el siglo XVIII,
el cual reconoce el principio de igualdad pero atribuye los derechos políticos solo a
aquellos ciudadanos que pagan impuestos directos de un cierto nivel y más tarde
también a los que tienen un título de estudios de un nivel determinado; la base
política del Estado liberal es por tanto censataria. La idea básica es que puede
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