Sentencia nº Rol 5731-18 de Tribunal Constitucional, 10 de Diciembre de 2019
| Fecha | 10 Diciembre 2019 |
S., diez de diciembre de dos mil diecinueve.
VISTOS:
Con fecha 3 de diciembre de 2018, Clínica A. SpA, representada convencionalmente por R.J.G., ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 113, inciso cuarto, segunda parte, del D.F.L. N° 1, del Ministerio de Salud, de 2005, en relación con el artículo 121, N° 11, del mismo texto legal, que Fija el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado del Decreto Ley N° 2.763, de 1979, y de las Leyes N° 18.933 y N° 18.469, en los autos caratulados “Clínica A. con Superintendencia de Salud”, sobre recurso de reclamación que conoce la Corte de Apelaciones de S. bajo el Rol N° 338-2018 (Contencioso-Administrativo).
Preceptos legales cuya aplicación se impugna
El texto de los preceptos legales impugnados dispone, en su parte ennegrecida:
D.F.L. N° 1, del Ministerio de Salud, de 2005, que fija el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado del Decreto Ley N° 2.763, de 1979, y de las Leyes N°s 18.933 y N° 18.469
(…)
Artículo 113.-En contra de las resoluciones o instrucciones que dicte la Superintendencia podrá deducirse recurso de reposición ante esa misma autoridad, dentro del plazo de cinco días hábiles contados desde la fecha de la notificación de la resolución o instrucción.
La Superintendencia deberá pronunciarse sobre el recurso, en el plazo de cinco días hábiles, desde que se interponga.
En contra de la resolución que deniegue la reposición, el afectado podrá reclamar, dentro de los quince días hábiles siguientes a su notificación, ante la Corte de Apelaciones que corresponda, la que deberá pronunciarse en cuenta sobre la admisibilidad del reclamo y si éste ha sido interpuesto dentro del término legal. Admitido el reclamo, la Corte dará traslado por quince días hábiles a la Superintendencia. Evacuado el traslado, la Corte ordenará traer los autos "en relación", agregándose la causa en forma extraordinaria a la tabla del día siguiente, previo sorteo de Sala cuando corresponda. Si el tribunal no decretare medidas para mejor resolver, dictará sentencia dentro del plazo de treinta días, y si las ordenare, en el plazo de diez días de evacuadas ellas.
Para reclamar contra resoluciones que impongan multas, deberá consignarse, previamente, en la cuenta del tribunal, una cantidad igual al veinte por ciento del monto de dicha multa, que no podrá exceder de cinco unidades tributarias mensuales, conforme al valor de éstas a la fecha de la resolución reclamada, la que será aplicada en beneficio fiscal si se declara inadmisible o se rechaza el recurso. En los demás casos, la consignación será equivalente a cinco unidades tributarias mensuales, vigentes a la fecha de la resolución reclamada, destinándose también a beneficio fiscal, en caso de inadmisibilidad o rechazo del recurso.
(…)
Artículo 121.- Le corresponderán a la Superintendencia, para la fiscalización de todos los prestadores de salud, públicos y privados, las siguientes funciones y atribuciones, las que ejercerá a través de la Intendencia de Prestadores de Salud:
11. Fiscalizar a los prestadores de salud en el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 134 bis; 141, incisos penúltimo y final; 141 bis; 173, incisos séptimo y octavo, y 173 bis, y sancionar su infracción.
La infracción de dichas normas será sancionada, de acuerdo a su gravedad, con multa de diez hasta mil unidades tributarias mensuales.
Tratándose de prestadores institucionales, además de la multa se les eliminará, si procediera, del registro a que se refiere el numeral 5 precedente, por un plazo de hasta dos años.
Tratándose de prestadores individuales, además de la multa serán sancionados, si correspondiera, con suspensión de hasta ciento ochenta días para otorgar las Garantías Explícitas en Salud, sea por intermedio del Fondo Nacional de Salud o de una Institución de Salud Previsional, así como para otorgar prestaciones en la modalidad de Libre Elección del Fondo Nacional de Salud.
En caso de reincidencia dentro del período de doce meses contado desde la comisión de la primera infracción, se aplicará una multa desde dos hasta cuatro veces el monto de la multa aplicada por dicha infracción.
Para la aplicación de estas sanciones la Superintendencia se sujetará a lo establecido en los artículos 112 y 113 de esta ley.
Para efectos de dar cumplimiento a lo señalado en este numeral, la Superintendencia deberá implementar un sistema de atención continuo y expedito para recibir y resolver los reclamos que sobre esta materia se formulen.
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De la gestión pendiente
Indica la requirente que el señor A.S. reclamó ante la Superintendencia de Salud en contra de la Clínica A., enunciando vulneración del artículo 141 bis inciso primero del DL N°1 de 2005, que prohíbe que los prestadores de salud exijan como garantía del pago de obligaciones, dinero o cheques.
A la resolución de la autoridad administrativa que acogió el reclamo, la actora dedujo recurso de reposición y recurso jerárquico en subsidio ante el Superintendente de Salud, alegando que el abono efectuado es una manifestación de la voluntariedad del pago, por tanto, en caso alguno hubo condicionamiento. Ambos recursos resultaron rechazados por la autoridad respectiva.
Posteriormente, la requirente interpuso recurso de reclamación ante la Corte de Apelaciones de S.. De la procedencia este último recurso, el Superintendente interpuso recurso de reposición, alegando que la recurrente no cumplió con lo previsto en la segunda parte del inciso cuarto del art 113 del D.F.L. N°1, de 2005, que establece un depósito como requisito previo de admisibilidad a la Reclamación Judicial.
La Corte de Apelaciones de S. rechazó el recurso de reclamación interpuesto por Clínica A., fundado el rechazo en que no consta que la reclamante haya efectuado la consignación previa. A ello apeló la requirente de inaplicabilidad, lo que constituye la gestión pendiente.
Del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal
Refiere la requirente que se producen diversas contravenciones a la Constitución. La primera es alegada en torno a la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos.
Expone que la exigencia de consignación a la que alude la norma deja de manifiesto que el legislador ha entrabado el libre acceso a la justicia, limitando su derecho a la tutela judicial efectiva para revisar los actos de la Administración del Estado más allá de lo razonable o prudente. No existe un monto representativo de la proporcionalidad de la sanción para exigir la consignación. Así, no se vislumbra un fin idóneo para proteger un interés por sobre lo prescrito en el artículo 19 de la Constitución.
Luego argumenta que se afecta la esencia de los derechos que prevé el artículo 19 N° 26 de la Constitución. Al consagrarse el derecho a la acción, se asume que todas las personas gozan de iguales condiciones para ejercer sus derechos ante la judicatura, concretizándose en la igualdad prevista en el artículo 19 N° 2 de la Carta Fundamental. Ello se ve mermado por la norma, en tanto la exigencia de consignación como requisito previo condiciona que un tribunal revise lo decidido por un órgano administrativo.
Finalmente alega que se infringe el principio de inexcusabilidad que deben observar los Tribunales de Justicia que forman parte del Poder Judicial, dado que, habiéndose reclamado y solicitado pronunciamiento judicial en forma legal, existe la posibilidad de que su acción sea declarada inadmisible.
De la tramitación del requerimiento de inaplicabilidad
El requerimiento fue acogido a trámite por la Primera Sala, con fecha 12 de diciembre de 2018, a fojas 64, disponiéndose la suspensión del procedimiento. A su turno, en resolución de fecha 10 de enero de 2019, se declaró admisible, a fojas 125.
Conferidos los traslados sobre el fondo a los órganos constitucionales interesados, así como a las demás partes de la gestión pendiente, fue evacuada presentación por la Superintendencia de Salud
Traslado evacuado
La Superintendencia de Salud formula observaciones a fojas 133 solicitando el rechazo del requerimiento. Explica que la fórmula contenida en el precepto impugnado da cuenta de un requisito de consignación de una suma de dinero de forma previa a la interposición de un reclamo de una decisión administrativa, lo que se denomina solve et repete, usual para la impugnación de sanciones pecuniarias.
Conforme lo ha fallado la jurisprudencia de este Tribunal, ello no representa una limitación desproporcionada al derecho de acceso a la justicia.
El análisis en torno a la alegación al derecho a la tutela judicial efectiva debe realizarse en conjunto con la garantía de esencia de los derechos, a la luz del juicio de proporcionalidad.
Así, el Constituyente ha mandatado el establecimiento de condiciones justas y racionales para el procedimiento judicial, lo que implica considerar los derechos procesales de los justiciables y la naturaleza de cada litigio. Con ello se ponderan distintos valores, lo que es propio de un análisis de proporcionalidad.
Analizando la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, explica que el requisito de consignación tiene por objeto dar seriedad al recurso, conforme lo informara la Corte Suprema al evacuar informe sobre la actual Ley N° 18.933. La exigencia de consignación es una cantidad de dinero que el reclamante está dispuesto a poner en juego para darle plausibilidad a su reclamo.
Finalmente, la alegación sobre el principio de inexcusabilidad también debe desestimarse. Este principio está referido a la intervención del juez en un asunto legalmente tramitado ante él. El requisito de solve et repete opera un plano distinto, cual es, el acceso al juez y la conformación legal de la litis.
Indica que la consignación es una exigencia legal que A. omitió cumplir. Y, la Corte de Apelaciones, aplicó la consecuencia jurídica de tal omisión. Con todo, de todas formas, se pronunció sobre el fondo del...
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