Dictamen nº 19014 de Contraloría General de la República, de 27 de Abril de 2007
N° 19.014 Fecha: 27-IV-2007
La Sociedad Administradora Zona Franca Punta Arenas Limitada o PARENAZON Chile Ltda., se ha dirigido a esta Contraloría General manifestando, por las razones que señala, que la Intendencia de la Región de Magallanes y Antártica Chilena no habría actuado conforme a derecho en la licitación privada convocada para la administración y explotación de la concesión de la Zona Franca de Punta Arenas, correspondiendo, por consiguiente, que se invalide dicho procedimiento.
Agrega la recurrente que solicitó a esa Intendencia la invalidación total de su resolución exenta N° 80, de 31 de enero de 2007, mediante la cual se convocó a un proceso de licitación privada para la administración de la Zona Franca de Punta Arenas y se dispuso que rigieran en todas sus partes las bases de la licitación pública aprobadas por resolución N° 27, de 2006, de la misma autoridad regional, así como todo acto administrativo y de trámite dictado en relación al procedimiento señalado, en especial, de la resolución N° 6, de 23 de febrero de 2007, que aprobó la circular aclaratoria N° 1, de las bases de licitación privada. Señala que este reclamo, en definitiva, fue rechazado por el oficio N° 309, de 2 de abril de 2007, de la indicada Intendencia.
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La peticionaria invoca los siguientes vicios que, a su juicio, fundamentarían la solicitud de invalidación de la aludida licitación:
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Que mediante resolución exenta N° 48, de 17 de enero de 2007, esa Intendencia invalidó la licitación pública internacional convocada para el otorgamiento de la concesión de la administración y explotación de la Zona Franca de Punta Arenas y dejó sin efecto la resolución N° 44, de 2006, mediante la cual se adjudicaba dicha licitación a PARENAZON Chile Ltda.
Que el antecedente inmediato que tuvo la Intendencia para invalidar el referido procedimiento licitatorio público se encuentra en el oficio N° 22, de 8 de enero de 2007, de la Contraloría Regional de Magallanes, que devolvió sin tramitar la resolución N° 44, de 2006, de esa Intendencia, adjudicatoria de la referida licitación, concluyendo "que tanto el citado procedimiento como el acto administrativo que le pone término, no se ajustan a derecho".
Que el efecto que produce tal invalidación, a juicio de la recurrente, sería la extinción de todos los actos administrativos y de trámite relacionados con el procedimiento licitatorio público, lo que implicaría el cese total, completo y definitivo de la validez de todos ellos, en especial de la citada resolución N° 27, de 2006, que aprobó las bases de la referida licitación pública internacional.
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Que en atención a lo expuesto, expresa que lo que correspondía en derecho es que esa Intendencia hubiese dictado una nueva resolución, afecta al trámite de toma de razón, mediante la cual se aprobaran nuevas bases del procedimiento licitatorio, convocando en la misma a una nueva licitación.
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Que la aludida resolución exenta N° 80, de 2007, sería además contraria a derecho, por cuanto infringiría el artículo 9° de la ley N° 18.575, en cuanto exige, para la procedencia de la licitación privada, que se dicte una resolución fundada que así lo disponga.
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Que sería improcedente recurrir a una licitación privada, ya que las bases que rigieron el procedimiento licitatorio que fue invalidado habrían sido posteriormente modificadas en aspectos sustanciales por la resolución N° 6, de 2007, como lo son, la posibilidad de aumentar o disminuir las ofertas económicas antes de la firma del contrato de concesión y la eliminación de la exigencia de que el adjudicatario debe respetar los contratos de trabajo vigentes. Estas nuevas condiciones implicarían modificar sustancialmente las bases de licitación, impidiendo, por tratarse de una licitación privada, que nuevos oferentes puedan participar de este procedimiento licitatorio, lo que violaría el principio de la libre concurrencia de oferentes consagrado en el artículo 9° de la ley N° 18.575.
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Requerido su informe, la Intendencia Regional mediante oficio N° 360, de 13 de abril de 2007, ha manifestado:
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Que la recurrente pretende utilizar un vicio generado por ella misma en el primer proceso concursal, es decir la falta de entrega íntegra de información, para en su favor alegar la anulación del nuevo proceso, lo cual es contrario a derecho, toda vez que nadie puede aprovecharse de su propio incumplimiento.
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Que PARENAZON ratificó ante Notario el conocimiento y acatamiento de toda la normativa que regula la materia, y en especial de las bases respecto de las cuales pide la nulidad, declarando expresa y voluntariamente conocer y aceptar tales bases, sus anexos y las circulares aclaratorias si las hubiere.
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Que sin perjuicio de lo anterior, expresa que la resolución exenta N° 48, de 2007, invalidó la licitación pública internacional, sin referirse de manera expresa a otros actos de dicha licitación, entre ellos, especialmente, a las bases que rigieron para el señalado concurso, de lo que se infiere que estas últimas no fueron dejadas sin efecto y se encuentran plenamente vigentes para los fines para los cuales fueron aprobadas.
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Que en este sentido un proceso de licitación pública reconoce una serie de actos administrativos independientes entre ellos, con características y elementos propios que se han puesto en conjunto con un objetivo común. Es así como las señaladas bases de licitación requirieron de un acto particular expresamente referido a ellas al ser aprobadas mediante la resolución N° 27, de 2006.
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En estas condiciones, estima que, acorde con el artículo 53 de la ley N° 19.880, que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado, ha operado sólo una invalidación parcial en virtud de la cual ella "no afectará las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada". Ratifica lo anterior la circunstancia de que el oficio N° 22, de 2007, de la Contraloría Regional expresa que "el citado procedimiento y el acto que le pone término, no se ajustan a derecho", no haciendo mención a las bases, "las cuales como se ha dicho, fueron refrendadas, aprobadas y tomadas de razón por el mismo órgano Contralor".
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Agrega que una interpretación distinta sería atentatoria de uno de los principios rectores de las licitaciones públicas, como lo es el de la eficiencia económica, ya que la Administración tendría que asumir los elevados costos que implicaría repetir todo el certamen y más aun asumiendo todos los ciudadanos el costo de la falta de transparencia de los propios oferentes.
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En cuanto a la falta de fundamentos de la resolución que convoca a...
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