Dictamen nº 37731 de Contraloría General de la República, de 21 de Agosto de 2007
N° 37.731 Fecha: 21-VIII-2007
Con motivo de diversas presentaciones efectuadas a esta Contraloría General, mediante las cuales se cuestiona la legalidad de la resolución exenta N° 368, de 2007, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana, que aprobó la Solicitud de Autorización Provisoria del Proyecto "Sistema de Respaldo de Red de Distribución de Gas Natural Zona Oriente de la Región Metropolitana", esta Contraloría General, en el ejercicio de las atribuciones que le competen en materia de control de legalidad de los actos de la Administración, ha estimado necesario ejercer el control posterior de la referida resolución exenta, emitiendo un pronunciamiento sobre su legalidad.
Para ello, se han tenido a la vista, por una parte, las denuncias efectuadas, por la Diputada María Angélica Cristi, por el Diputado Enrique Accorsi Opazo, por el alcalde de la Municipalidad de Peñalolén, don Claudio Orrego Larraín, por don Patricio Herman Pacheco, quien actuaría en representación de la Agrupación Defendamos la Ciudad y de algunos vecinos de Peñalolén, y por don Jorge Ebner K.. Por otra, la presentación que Metrogas S.A. ha efectuado en su calidad de titular del proyecto en que incide la resolución aludida. Todos quienes, se entiende, han actuado en el legítimo ejercicio de su derecho de petición.
Asimismo, se han solicitado informes a los organismos competentes, los que han sido remitidos mediante oficios N°s. 4180/21, del Comandante en Jefe del Ejército, 2.500/373, 2.097, 373 y 1.875, todos de 2007, de la Intendenta, del Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, del Secretario Regional Ministerial de Agricultura y del Director Regional de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, todos de la Región Metropolitana de Santiago, respectivamente.
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ANTECEDENTES DEL PROYECTO EN QUE INCIDE LA RESOLUCIÓN EXENTA N° 368, DE 2007, DE LA COMISIÓN REGIONAL DEL MEDIO AMBIENTE DE LA REGIÓN METROPOLITANA.
Como cuestión previa, conviene precisar que con fecha 17 de abril de 2007, Metrogas S.A. ha ingresado al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental para su calificación el Estudio de Impacto Ambiental referido al proyecto "Sistema de Respaldo de Red de Distribución de Gas Natural Zona Oriente de la Región Metropolitana", localizado en la comuna de Peñalolén, provincia de Santiago.
Conforme al referido Estudio, dicho proyecto consiste en la construcción y operación de un "Sistema de Respaldo" al servicio de distribución de gas natural en la Zona Oriente de la Región Metropolitana ante la eventualidad de interrupciones del suministro normal, para lo cual se contempla una planta con capacidad para incorporar un volumen de 51.400 m3/h de combustible gaseoso a la red de distribución de gas natural, mediante la mezcla de gas propano con aire.
Para la fase de construcción de la referida planta, cuya duración estimada sería de 5 meses aproximadamente, se contemplan obras de instalación de faenas, mejoramiento de caminos internos, instalación de infraestructura (agua, electricidad, alcantarillado), nivelación de terreno y obras civiles, pavimento y fundaciones para equipos principales, subestación eléctrica, montaje mecánico de estanques de propano y compresores y obras complementarias.
Para la fase de operación de la misma, se contemplan actividades de recepción de camiones con propano puesto en el sitio, almacenamiento de propano, mezcla del propano con aire, control del proceso e inyección de la mezcla propano-aire a la red de distribución de gas natural. El principal insumo será el propano, el cual será transportado en camiones por terceros autorizados hasta el Sistema de Respaldo.
Ahora bien, en lo que se refiere a la calificación ambiental del referido proyecto, conviene recordar que el titular lo ha ingresado a evaluación ambiental previa, conforme a lo dispuesto en el artículo 10 letra ñ) de la Ley N° 19.300, esto es, por tratarse de "producción, almacenamiento, transporte, disposición o reutilización habituales de sustancias tóxicas, explosivas, radioactivas, inflamables, corrosivas o reactivas".
Asimismo, lo ha hecho mediante un Estudio de Impacto Ambiental, en virtud de los potenciales efectos a que se refiere la letra a) del artículo 11 de la Ley N° 19.300, esto es, por estimar que el proyecto generará o presentará riesgo para la salud de la población, debido a la cantidad y calidad de efluentes, emisiones o residuos.
Además, en el marco de dicha evaluación ambiental ha solicitado los permisos ambientales sectoriales a que se refieren los artículos 94 y 96 del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, cuales son, la calificación de establecimientos industriales o de bodegaje a que se refiere el artículo 4.14.2 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones y, en lo que corresponde, el permiso a que se refieren los incisos tercero y cuarto del artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
Junto con el Estudio de Impacto Ambiental aludido el titular ha presentado una Solicitud de Autorización Provisoria y una póliza de seguro con el fin de iniciar algunas obras de la fase de construcción del proyecto, la que ha sido aprobada parcialmente por la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana a través de la resolución exenta N° 368, de 2007, aclarada y rectificada mediante resolución exenta N° 440, del mismo año.
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SOBRE LA SOLICITUD DE AUTORIZACIÓN PROVISORIA Y SU RÉGIMEN NORMATIVO EN EL MARCO DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL.
En primer término, conviene recordar que conforme a lo dispuesto en los artículos 8° y 10 de la Ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, los proyectos o actividades que indica "sólo podrán ejecutarse o modificarse previa evaluación de su impacto ambiental, de acuerdo a lo establecido en la presente ley", debiendo someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental cuando sean susceptibles de causar impacto ambiental “en cualesquiera de sus fases".
Por su parte, el artículo 2° letra b) del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental -cuyo texto refundido fue fijado mediante Decreto Supremo N° 95, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia-, entiende por ejecución de proyecto o actividad la "realización de obras, acciones o medidas contenidas en un proyecto o actividad, y la adopción de medidas tendientes a materializar una o más de sus fases de construcción, aplicación u operación, y cierre y/o abandono".
Además, como es sabido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la misma ley y en los artículos 4° y siguientes del reglamento citado -y tal como lo ha precisado la jurisprudencia de este Organismo Contralor en sus dictámenes N°s. 6.438 y 12.631, de 2006-, el titular de un proyecto o actividad sometido al Sistema debe presentar un Estudio de Impacto Ambiental si se generan o presentan a lo menos uno de los efectos, características o circunstancias que enumeran y desarrollan dichos preceptos, cuestión que será calificada por la autoridad ambiental competente.
De conformidad con la normativa citada -y tal como lo señala el Director Regional de la Comisión Nacional del Medio Ambiente en su informe-, cabe señalar que atendido el carácter preventivo del instrumento de gestión ambiental aludido, la regla es que un proyecto o actividad que debe someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, no puede ejecutarse -en ninguna de sus fases- mientras no esté resuelta favorablemente la calificación ambiental previa exigida por la ley, afirmación que es aplicable cualquiera sea la forma de ingreso del proyecto a evaluación.
De esta manera entonces, y en lo que dice relación con el Proyecto "Sistema de Respaldo de Red de Distribución de Gas Natural Zona Oriente de la Región Metropolitana", cabe precisar que, en principio, el titular del mismo no puede proceder a su ejecución -ni en su fase de construcción ni en su fase de operación-, sino hasta que la autoridad competente resuelva favorablemente su calificación ambiental.
Puntualizado lo anterior, cabe señalar que conforme a lo establecido en el artículo 15, inciso segundo, de la Ley N° 19.300, "si el responsable de cualquier proyecto o actividad presentare, junto al Estudio de Impacto Ambiental una póliza de seguro que cubra el riesgo por daño al medio ambiente., en el plazo a que se refiere el inciso primero, podrá obtener una autorización provisoria para iniciar el proyecto o actividad, bajo su propia responsabilidad, sin perjuicio de lo que la autoridad resuelva en definitiva en conformidad a la presente ley.". Agrega, la norma citada, que "El reglamento determinará el beneficiario, requisitos, forma, condiciones y plazo del respectivo contrato de seguro".
En virtud de ello, el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, antes citado, regula en su Título VIII, párrafos 1° y 2°, el contrato de seguro por daño ambiental y la autorización provisoria.
En efecto, el artículo 107 inciso segundo, al referirse a la autorización provisoria, enumera los requisitos mínimos que deberá contener la solicitud de autorización provisoria, entre los cuales se cuenta la "identificación y descripción pormenorizada de las obras respecto de las cuales se solicita autorización provisoria, y de las medidas que se adoptarán para hacerse cargo de los impactos ambientales asociados a dichas obras" (letra b).
Por su parte, los artículos 108 a 112 regulan diversos aspectos relativos a la póliza de seguro que debe acompañarse a la referida solicitud.
A su vez, el artículo 113 contempla los criterios que deben ser considerados para los efectos de evaluar la pertinencia de autorizar provisoriamente el inicio del proyecto o actividad de que se trate; la facultad de la autoridad competente para requerir los antecedentes e informes que estime pertinentes, ya sea al titular del proyecto o actividad o a los órganos del Estado con competencia ambiental; la forma en que debe ser notificada y...
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