Terminación unilateral del contrato de concesión municipal y reclamo de ilegalidad (ley n°18.695, orgánica constitucional de municipalidades): análisis de jurisprudencia - Núm. 20-1, Enero 2013 - Revista de Derecho Universidad Católica del Norte - Libros y Revistas - VLEX 487209106

Terminación unilateral del contrato de concesión municipal y reclamo de ilegalidad (ley n°18.695, orgánica constitucional de municipalidades): análisis de jurisprudencia

AutorEduardo Jequier Lehuedé
CargoAbogado
Páginas293-307

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1) Introducción

El presente trabajo se desarrolla en torno a los alcances de dos sentencias judiciales dictadas en el marco de controversias sobre materias de especial interés jurídico y repercusión práctica. Ambas sentencias, además, han sido seleccionadas en cuanto tributarias de criterios jurisprudenciales que nos servirán de base para dar respuesta a las dos interrogantes que nos hemos propuesto como objeto de estudio, surgidas precisamente como resultado de la vinculación material que existe entre aquellas de cara a la solución de un mismo problema jurídico con distintas manifestaciones.

Trataremos de demostrar entonces, por una parte, que los concesionarios que contratan con un municipio, afectados por un acto administrativo derivado del ejercicio de esa facultad, se encuentran habilitados para accionar jurisdiccionalmente mediante la acción que se regula en los arts. 151 y ss. de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades -LOCM-, cuestión que ha sido negada sin embargo por una de las sentencias que comenzaremos a estudiar. Para ello, además, nos ocuparemos de analizar el correcto sentido y alcance de la facultad que el art. 36 inc. 3° de la señalada ley le concede a las municipalidades, en orden a poner término anticipado a un contrato de concesión legalmente celebrado, lo que nos llevará a precisar consecuencialmente el sentido que debe dársele al concepto doctrinal de facultades exorbitantes de la Administración, recogido con matices por la jurisprudencia que se cita.

En otros términos, de lo que se trata es de determinar aquí si las municipalidades están facultadas efectivamente por la ley para poner término discrecional, unilateral y de manera anticipada a un contrato de concesión válidamente celebrado -como lo entendieron precisamente aquellas que intervinieron en los conflictos que originaron los fallos mencionados-; y si los administrados contratantes pueden impetrar en tales casos la

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tutela jurisdiccional ante la Corte de Apelaciones respectiva, mediante la herramienta procesal diseñada precisamente por la LOCM para reclamar contra las resoluciones u omisiones ilegales de dichos órganos.

2) Planteamiento del problema

Muchos y variados son los conflictos de relevancia jurídica que se generan entre los órganos municipales y los particulares, originados en la terminación administrativa unilateral y anticipada de contratos de concesión celebrados al amparo del art. 36 de la LOCM.

En tales controversias, judicializadas normalmente por los administrados a través de la interposición de recursos de protección o de reclamaciones de ilegalidad contra las decisiones de los entes municipales, destacan -en lo que aquí concierne- ciertas líneas argumentales construidas por estos últimos con base en dos presupuestos que se repiten con alguna frecuencia y que se invocan, precisamente, en las dos causas que aquí se analizan.

Por una parte, en efecto, se formula una férrea defensa de la potestad discrecional absoluta que tendrían en estos casos los municipios para terminar anticipadamente un contrato de concesión. El art. 36 inc. 3° de la ley -se dice-, autoriza la señalada terminación cuando sobrevenga un detrimento o menoscabo grave al uso común o cuando concurran otras razones de interés público, cuestión de hecho cuya calificación sería una atribución privativa, exclusiva y excluyente del ente administrativo, sin injerencia ni intervención de los órganos jurisdiccionales.

Por otro lado, y en lo que constituye una suerte de contradictio in substantia según se dirá más adelante, se plantea también en estos casos la improcedencia de la acción de reclamación contemplada en la LOCM, afirmándose en este sentido que dicho vehículo procesal, en cuanto tal arbitrio de revisión de la legalidad de los actos municipales, no sería idóneo respecto de actos o decisiones administrativas que entroncan en relaciones de naturaleza esencialmente contractual. En tales circunstancias -se dice-, el actuar del municipio no tendría un carácter propiamente potestativo, susceptible de ser revisado por ende a través de esta vía jurisdiccional especial.

3) En cuanto a la procedencia del reclamo de ilegalidad de la LOCM Sentencia de la corte de apelaciones de Chillán, de 11 de enero de 2010

Mediante sentencia de 11 de enero de 2010, dictada en la causa Rol N° 380-2009 caratulada "Ingeniería en Electrónica, Computación y Me-

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dicina S.A. contra I. Municipalidad de Chillán", la Corte de Apelaciones de Chillán rechazó un reclamo de ilegalidad que incidía en la terminación anticipada de un contrato de concesión celebrado entre la empresa adjudicataria y el municipio concedente.

A partir de la interpretación de determinadas estipulaciones del contrato, en efecto, e invocando concretamente el carácter discrecional que tendría el ejercicio de la facultad contemplada en el art. 36 inc. 3° de la LOCM, la Municipalidad mencionada puso término anticipado al referido contrato de concesión, entendiendo que para ello bastaba la sola dictación del respectivo Decreto alcaldicio.

Respondiendo el reclamo, además, la Municipalidad reclamada sostuvo que la acción contemplada en los arts. 151 y ss. de la ley, sobre reclamación de ilegalidad, no resultaba pertinente ni aplicable al conflicto planteado por la empresa concesionaria. Como se adelantó supra, pues, según la parte reclamada la decisión de poner término unilateral al contrato no involucra el ejercicio de una potestad administrativa propiamente tal, de manera que toda y cualquier pretensión del administrado en tal sentido debía ser actuada y resuelta en un juicio de lato conocimiento. En respaldo de tal tesitura, además, el municipio citó en su favor la sentencia dictada en el año 2008 por la Corte de Apelaciones de Santiago1, la que si bien no se refería a un contrato de concesión, se pronunciaba no obstante en el mismo sentido recién apuntado al señalar:

"5°) Que el artículo 140 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, establece un procedimiento contencioso administrativo de reclamación para impugnar aquellas resoluciones y omisiones de los alcaldes o de sus funcionarios, que emanen o se relaciones con sus potestades de derecho público y que, si se apartan de la legalidad, pueden lesionar injustamente los intereses de los particulares. En este caso, se ha impugnado la decisión de la alcaldesa, de poner término a un contrato suscrito entre la municipalidad y el reclamante por apartarse de los términos pactados en la convención y en las bases que la integran.

  1. ) Que, como puede advertirse, la decisión reclamada no emana del ejercicio de una potestad administrativa de la autoridad edilicia, sino de la interpretación que asigna a un contrato celebrado con un particular, que este último objeta por estimar que contraviene lo dispuesto en el artículo 1545 del Código Civil.

  2. ) Que no corresponde en este procedimiento decidir los criterios que deben ser aplicados en la interpretación del contrato que liga las partes,

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los cuales no se traducen propiamente en ilegalidades, sino en eventuales incumplimientos contractuales que pueden dar lugar a acciones civiles que los interesados deben hacer valer en el procedimiento y ante el tribunal que corresponda"2.

Pues bien, resolviendo el reclamo respectivo y retomando la doctrina de la sentencia recién citada, la Corte de Apelaciones de Chillán señaló en esta oportunidad:

"8° Que como se ve el decreto alcaldicio reclamado no emana del ejercicio de una potestad administrativa del alcalde, sino que de la interpretación de la cláusula de reajustabilidad de las tarifas de estacionamiento estipuladas tanto en el contrato de concesión, su posterior modificación y en las bases técnicas de la licitación, que pudiera dar origen a eventuales incumplimientos contractuales que originarían eventualmente acciones civiles en un procedimiento de lato conocimiento.

9.- Que de conformidad a lo analizado precedentemente se desestimará el reclamo de ilegalidad interpuesto en lo principal de fs.1."

Si bien la sentencia no lo dice explícitamente, de la lectura del señalado Considerando 8° puede concluirse que según los sentenciadores el reclamo de ilegalidad, que concede el art. 151 de la LOCM -antes art. 141-, solo procedería respecto de aquellas actuaciones que involucren el "ejercicio de una potestad administrativa". Tal arbitrio potestativo -agrega el fallo- no se verificaría sin embargo en aquellos casos en que el alcalde interpreta simplemente una determinada cláusula del contrato de concesión -y por ende de las respectivas Bases de Licitación que le sirven de antecedente-, lo que llevaría a concluir que ante un acto administrativo consumado, que pone término como se dijo al señalado contrato a partir de la interpretación unilateral del órgano municipal, solo cabría el ejercicio de acciones indemnizatorias ex post, actuadas en un procedimiento de lato conocimiento y no en uno especial como el que contempla la LOCM.

En síntesis, según el criterio jurisprudencial apuntado, el Decreto...

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