Los tratados internacionales en la constitución de 1980. Jurisprudencia en la década de 1981-1989
| Autor | Guillermo Bruna Contreras |
| Cargo | Abogado, Profesor de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago, Chile. Presidente de la Asociación Chilena de Derecho Constitucional |
La materia de los tratados internacionales la encontramos en la Constitución de 1980, básicamente, en dos disposiciones: 1.- en el artículo 50 Nº 1, como la primera de dos atribuciones exclusivas del Congreso Nacional, cuando dice: «Aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación» y 2.- en el artículo 32 Nº 17, como una de las atribuciones especiales del Presidente de la República, cuando señala que le corresponde: «concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes para los intereses del país, los que deberán ser sometidos a la aprobación del Congreso conforme a lo prescrito en el artículo 50 Nº1».
Hay algunas otras normas que se vinculan más directa o indirectamente con esta materia, como, por ejemplo el artículo 82 Nº 2, que señala como una de las atribuciones del Tribunal Constitucional «Resolver las cuestiones sobre constitucionalidad que se susciten durante la tramitación ... de los tratados sometidos a la aprobación del Congreso»; el mismo 32 Nº 17 cuando atribuye al Presidente de la República «Conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales, y llevar a cabo las negociaciones»; y su Nº 10, que le encarga: «Designar a los embajadores y ministros diplomáticos, y a los representantes ante organismos internacionales».
La aprobación de un tratado se someterá a los trámites de una ley
, agrega el Nº1 del artículo 50, por lo que esta materia se vincula, también, con lo dispuesto en los artículos 62 a 72 que reglamentan la formación de la ley.
En forma expresa el artículo 52, sobre el funcionamiento del Congreso, distinguiendo entre las legislaturas ordinaria y extraordinaria, señala que en la extraordinaria convocada por el Presidente de la República «sólo podrá ocuparse de los asuntos legislativos o de los tratados internacionales que aquél incluyere en la convocatoria...».
Como el citado Nº1 del artículo 50 establece que «Las medidas que el Presidente de la República adopte o los acuerdos que celebre para el cumplimiento de un tratado en vigor no requerirán nueva aprobación del Congreso, a menos que se trate de materias propias de ley.», se vincula también con la potestad reglamentaria del Presidente, que se contiene en el Nº 8 del artículo 32, que faculta al Presidente para
Ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes.
Y si requiere de una ley para cumplir un tratado, como lo anticipa el citado Nº1 del artículo 50, entonces esta materia se vincula con el artículo 60 que contiene las materias de ley, con los 62 a 72 ya mencionados, sobre la formación de la ley, con el 61 que permite al Congreso Nacional autorizar al Presidente para dictar disposiciones con fuerza de ley durante un plazo no superior a un año y con el 32 Nº 3, que concuerda con esta delegación legislativa en cuanto atribuciones del Presidente.
En lo esencial, el tratamiento de los tratados internacionales no ha experimentado variación en la Constitución de 1980, respecto del contenido de la precedente de 1925.
Continúa el Presidente de la República a cargo de las relaciones exteriores y, como consecuencia, puede negociar, concluir, firmar y ratificar tratados, los que requieren la aprobación del Congreso Nacional antes de su ratificación, mediante los mismos trámites de una ley.
Hay mejoría en la redacción de las respectivas atribuciones del Congreso y del Presidente, y se ha reemplazado la referencia a distintas formas de tratados, que contenía la Constitución anterior -de paz, de alianza, de tregua, de neutralidad, de comercio, concordatos y otras convenciones- por una genérica que se refiere a «tratados internacionales».
Se perfecciona la normativa en cuanto el Presidente puede cumplir los tratados sin nuevas aprobaciones del Congreso, salvo en materias de ley, y se incluye el tema de la legislatura extraordinaria para evitar dudas interpretativas.
Comencemos por precisar el concepto de «tratado».
Hemos señalado que la referencia a distintas formas de tratados que hacía la Constitución de 1925, se reemplazó por la de «tratados internacionales». Para Humberto Nogueira el concepto «está tomado en sentido genérico, caben en él todo tipo de convenciones, resoluciones, entre otros»1.
Don Alejandro Silva acude a la Convención de Viena, sobre el Derecho de los Tratados, de 1969, que Chile aprobó sólo en 1981, para aplicar su artículo 2º que entiende por tratado «un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular». Reafirma esta definición expresando: «Basta que importe un acuerdo escrito, suscrito entre Estados y que verse sobre un asunto regido por el derecho internacional»2.
Pero esta definición se limita a los tratados suscritos entre Estados, como bien lo aclara el mismo autor, y como también lo destacan lo profesores Verdugo y Pfeffer3, quienes precisan que el término «tratado» es «omnicomprensivo de todos los acuerdos internacionales susceptibles de ser suscritos, respecto de los cuales existe una gran cantidad de denominaciones», dentro de las cuales señalan convenciones, protocolos, estatutos, acuerdos, modus vivendi, compromisos, concordatos, cartas, pactos de contravenda y declaraciones4.
La misma Convención de Viena -artículo 6º- reconoce a las organizaciones internacionales capacidad para celebrar tratados, la que se incluye, normalmente, en su instrumento constitutivo.
De modo que a la definición del artículo 2º deberíamos agregar «entre Estados y/u organismos internacionales...» para hacerla más completa.
En cuanto a la obligatoriedad, la Constitución es clara en el sentido que el Presidente requiere de la aprobación del Congreso para aquellos tratados que él quiera ratificar, pero no es su obligación someterle todos los tratados que haya concluido. «Es perfectamente concebible - opina el Profesor Silva - que la variación de las circunstancias propias de las contingencias internacionales o su apreciación del sentido de las reacciones de la opinión pública nacional o de los miembros del Congreso, le aconsejen5 enviar a las Cámaras los convenios que haya celebrado para obtener el acuerdo de éstas». A contrario sensu, «implícitamente se niega al Congreso ... la facultad de aprobar un tratado que el Presidente no le haya presentado para ese objeto»6.
Algunos temas en la génesis de un tratado
En el mundo globalizado que nos ha tocado en suerte vivir en los últimos años, fruto de las comunicaciones instantáneas, del conocimiento generalizado, de los medios de transporte rápidos y de las economías integradas, las relaciones entre Estados y entre habitantes de un Estado con otros Estados o con los habitantes de éstos, han pasado a ser temas no sólo de soberanía sino de relaciones personales y de ejercicio de derechos individuales.
Nuestra Constitución, sin embargo, ha quedado rezagada respecto de otras Cartas Fundamentales y no ha incorporado aún conceptos y prácticas generalmente aceptadas, lo que no significa una crítica sino una mera constatación. ¿quién sabe si los más adelantados pueden ser, algún día, arrepentidos?.
Bajo el prisma presidencial de nuestra Constitución, acentuado en la Constitución de 1980, todo el manejo de las relaciones exteriores se encuentra en manos del Presidente de la República, quien puede: a) conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales;
-
llevar a cabo negociaciones;
-
concluir, firmar y ratificar tratados, y
-
designar a los embajadores, ministros diplomáticos y representantes ante organismos internacionales.
El Congreso Nacional sólo tiene participación en la aprobación o rechazo de los tratados que el Presidente le proponga antes de su ratificación, la que, por lo demás, no es obligatoria una vez aprobados; tampoco participa en la denuncia o desahucio de los tratados en vigor7 y no tiene injerencia en las designaciones de embajadores, como antes la tuvo el Senado, y éstos no son funcionarios acusables en el llamado juicio político, como sí lo son el Presidente de la República, sus Ministros de Estado, generales y almirantes, «por haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación», materia que por estar muy vinculada a las relaciones exteriores, debiera implicar también a los embajadores, que son personas de la confianza exclusiva del Presidente de la República, igual que sus Ministros, intendentes y gobernadores, quienes sí son acusables.
En consecuencia, en materia de tratados la participación del Presidente es incontrastable, pues por sí mismo, con sus Ministros, embajadores y representantes, todos de su exclusiva confianza, tiene el monopolio de las negociaciones; los concluye, firma y ratifica siempre que quiera; los denuncia también cuando quiera, aunque sí de acuerdo a los términos de los tratados y sólo requiere del Congreso para su aprobación, el que sólo puede decir sí o no, sin proponer cambio alguno en sus términos. Además, puede dictar normas para cumplirlos, con la excepción única de materias de ley, pero respecto de las cuales puede recibir facultades delegadas del Congreso para dictar decretos con fuerza de ley.
Veamos sólo algunos puntos, temas o materias que hayan planteado problemas, pues no es ésta ocasión para...
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