El territorio como espacio contradictorio: promesas y conflictos en torno a la actividad extractiva en Ecuador, Colombia, Peru y Chile.
| Autor | Fernandez-Labbe, Juan |
Introduccion
Los paises de America Latina han registrado en las ultimas decadas un importante crecimiento economico; sin embargo, pese a mejorar en algunos indicadores sociales, las brechas de desigualdad sociales y territoriales siguen estando presentes (Rimisp, Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, 2012a; 2014; 2016; 2018). Ese crecimiento economico se ha basado esencialmente en un modelo de economia extractiva que somete a los territorios a fuertes impactos sociales y ambientales, configurando como consecuencia una alta conflictividad: mas de 800 conflictos en America Latina (Atlas Global de Justicia Ambiental, 2018) y mas de 200 en torno a la actividad minera solo en los cuatro paises estudiados en el presente articulo: Ecuador, Colombia, Peru y Chile (Observatorio de Conflictos Mineros de America Latina [OCMAL], 2018). Lo anterior dificulta las opciones de desarrollo de los paises y, a nivel territorial, opera "sacrificando" zonas y espacios sociales y culturales en pos de un prometido beneficio nacional, que se distribuye desigualmente. (1)
El objetivo del articulo es analizar los instrumentos institucionales utilizados por los paises en torno a la actividad extractiva-minera a fin de prevenir y gestionar los conflictos derivados de ella, incorporando la mirada territorial. La metodologia aplicada es la de estudio de casos a partir de una revision documental que considera los cuatro paises de la region andina senalados, los cuales presentan un diverso numero de conflictos en torno a la mineria. A partir de los resultados obtenidos, se proponen algunos ambitos de accion para avanzar en arreglos institucionales encaminados hacia el desarrollo inclusivo y la equidad territorial.
El documento se organiza en cuatro apartados. El primero presenta una revision conceptual y de antecedentes sobre territorio, extractivismo y conflictos socioterritoriales. El segundo describe el metodo de investigacion y las fuentes de informacion. El tercero avanza en un analisis de los instrumentos publicos desplegados por los cuatro paises en torno a la actividad extractiva-minera en el contexto descrito. Finalmente, se cierra con una reflexion en torno a como avanzar hacia una gobernanza territorial para el desarrollo inclusivo, en contextos de conflictividad.
Antecedentes y marco conceptual
El territorio como espacio social y politico
El territorio, mas alla de lo fisico, es un "conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de proposito compartidos" (Schejtman & Berdegue, 2004, p. 5). La nocion de territorio alude a un espacio social que es apropiado y significado por sujetos y grupos que se afirman por medio de el, y en el cual hay relaciones sociales en tension y diversas territorialidades (Porto-Goncalves, 2009). El territorio pone limites y en el se da una relacion social de poder que lo produce y lo mantiene. Esto determina la existencia de confrontaciones (Fernandes, 2005), en las cuales entran en juego estrategias e intereses de distintos actores donde interactuan lo economico, lo politico, el desarrollo y el medioambiente (Bebbington, 2011a).
En los territorios circulan historias, significados, discursos, personas, bienes y servicios. Son espacios sociales de oportunidades y tambien de limitaciones. En America Latina, los territorios encarnan tanto las bondades del bienestar como los sacrificios de la pobreza, pues una parte significativa de los territorios esta sumida en trampas de pobreza y desigualdad (Bebbington, Escobal, Soloaga & Tomaselli, 2016). El destino de las personas depende de manera importante del territorio en que nacen y viven, donde interactuan estructuras y arreglos institucionales, actores internos y externos, mercados e intercambios economicos, que definen en la practica sus caracteristicas y potencialidades de desarrollo (Berdegue, Bebbington & Escobal, 2015).
Economia extractiva: de dulce y de agraz para el desarrollo
La economia extractiva ha caracterizado la historia economica y el desarrollo de America Latina. (2) Desde la conquista y la colonizacion, la region participo del proceso de estructuracion del sistema capitalista mundial bajo la modalidad de acumulacion extractivista, en aquel tiempo de la mano de la plata y el oro (Acosta, 2009; Seoane, 2012) y posteriormente sobre la base de un conjunto de minerales, hidrocarburos y materias primas forestales y pesqueras. Asociado a un crecimiento economico significativo--base de su discurso legitimador--, el extractivismo presenta dos ambitos negativos. En primer lugar, configuraria una cultura economica rentista, que al depender de la explotacion de la naturaleza ahoga la capacidad de innovacion y riesgo empresarial y fomenta arreglos institucionales clientelares, dificultando que los paises abundantes en recursos naturales logren ser desarrollados (3) --lo que se ha denominado "la maldicion de la abundancia"--(Karl, 1997). En segundo lugar, el crecimiento acelerado de las actividades extractivas acarrea fuertes impactos economicos, sociales y ambientales, que generan malestar y conflictos con las comunidades (Acosta, 2009; Bebbington, 2009; Gudynas, 2009). Lo anterior se ha visto potenciado tras las reformas neoliberales que han desregulado la economia (Bury, 2011a).
Analizando la participacion de la produccion de America Latina en el mercado mundial, se observa una alta concentracion en recursos naturales y en manufacturas derivadas de ellos. El ano 2010, el 57% del valor de las exportaciones de la region correspondia a productos primarios y manufacturas basadas en recursos naturales, llegando a un 75% en los paises de Sudamerica (Comision Economica para America Latina y el Caribe [Cepal], 2012).
El principal producto exportado por los paises estudiados en el periodo 2000-2010 no solo no ha cambiado, sino que ha aumentado en valor dentro del conjunto de exportaciones (Cepal, 2012). Destacan el cobre en el caso de Chile y Peru, y el petroleo en el de Colombia y Ecuador. El cobre en Chile representaba el 58% del valor total exportado al mundo en el ano 2010 (el ano 2000 equivalia al 40%); mientras que en Peru, representaba el 25% del valor total exportado (el 2000 era un 14%).4 El petroleo en Colombia representaba el 41% del valor total exportado (el 2000 era 36%) y en Ecuador, el 55% de su valor total exportado (en 2000 era 52%).
En el caso de Colombia, a diferencia de Chile y Peru, el incremento de la produccion extractiva de la mano del auge mundial de las materias primas solo se produjo en el ultimo tiempo, despues de que el pais ya contaba con una economia relativamente diversificada. Al final del ano 2000, los hidrocarburos solo representaron poco mas del 5% del PIB nacional; y la mineria, aproximadamente un 2%.
Independientemente del color politico de los gobiernos de los paises aqui analizados, todos han mantenido en los ultimos anos al sector extractivista como pilar preponderante de la economia y del modelo de desarrollo. Aun los progresistas, atraidos por la promesa de contar con ingentes recursos que podrian redistribuir en beneficio del bienestar general de la poblacion, reafirman la extraccion de los recursos naturales (Bebbington, 2009; Gudynas, 2009).
Unido a lo anterior, los paises senalados llevaron a cabo reformas estructurales en el marco del Consenso de Washington. Es asi como la legislacion nacional y el reparto de responsabilidades han transferido mucho poder y liderazgo a las empresas privadas, dejando al sector publico un rol mas bien facilitador y regulador (Bebbington, 2011b). El caso de Peru grafica lo que ha ocurrido en torno a la mineria: desde inicios de los anos noventa, el recurso tierra ha sido redistribuido, reclasificado y parcelado para facilitar la transferencia de los derechos mineros a las operaciones mineras de gran escala. Las operaciones mineras trasnacionales estan acelerando la transformacion de las leyes que rigen la tenencia de tierras, desde el manejo comunal o la negociacion informal hacia la propiedad privada; estan conduciendo a una revalorizacion de los recursos y prioridades del uso de tierras, y afectando la distribucion vertical de los patrones de uso (Bury, 2011b).
Una de las consecuencias de las reformas neoliberales aplicadas en America Latina es que las actividades minero-extractivas se han convertido en el sector clave del crecimiento economico, de los ingresos liderados por las exportaciones y de la inversion extranjera directa (IED) (Bury, 2011a), volviendose a las economias rentista-dependientes. En el caso de Chile, donde la mineria representa el 13,4% del PIB, en el periodo 1998-2011 el 30% del total de la IED se dirigio a dicho sector; y en el periodo 2002 al 2010, el 84% de la inversion privada en mineria de cobre y oro provino de companias extranjeras (Calfucura, Martinez, Sanborn & Dammert, 2013).
No obstante lo anterior, en paises como Ecuador se ha desplegado un proceso de nacionalizacion de recursos naturales y de cambio de rol del Estado, con una mayor presencia y un papel mas activo sobre los recursos y los beneficios que su extraccion produce (Acosta, 2011), a objeto de financiar programas sociales, lo que no ha estado exento de complejidades.
Recursos naturales, comunidades y el deseado desarrollo: ?con quienes y para quienes?
Los recursos naturales ocupan un espacio fisico, pero no se trata de tierras "vacias", sino de lugares habitados y configurados como espacios sociales con significados culturales y una historia (Bebbington, 2011a). Las poblaciones que los habitan, y que estructuran su vida en su entorno de la mano de algunos de sus recursos, generalmente agua, son comunidades que la mayoria de las veces no participan de las decisiones relativas a las inversiones y actividades economicas que recaen en el territorio. De hecho, no suelen ser consideradas siquiera a la hora de decidir si sus localidades deberian buscar el "desarrollo" y como debiera darse dicho proceso.
En Peru, 72% del...
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