Teoría de las formas de la actividad administrativa
| Autor | José Araujo-Juárez |
| Cargo del Autor | Profesor de Postgrado de Derecho Administrativo de la Universidad Católica Andrés Bello |
| Páginas | 45-93 |
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CAPÍTULO 1
TEORÍA DE LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA
INTRODUCCIÓN
§1. Presentación del tema — Constituidos los diversos poderes del Estado
Constitucional, organizadas sus instituciones, la Administración pública entra en
acción. Ahora, el concepto de Administración pública determinante del Derecho
administrativo está condicionado en su efectiva realidad, por aquel otro más am-
plio que es el de la Constitución. En denitiva, la Administración pública no es
sino una parte del Estado Constitucional. Esta elemental relación integradora, tan
esquemáticamente enunciada, lleva consigo una doble consecuencia, ciertamente
sugestiva (J. Araujo-Juárez)29.
La primera es que para la comprensión real de ambos conceptos —Consti-
tución y Administración pública—, es preciso partir inequívocamente de la pers-
pectiva que cada uno de ellos ofrece al otro. La segunda, la verdadera y real com-
prensión de lo que la Administración pública representa, sólo puede alcanzarse
determinándola directamente en su recíproca interrelación con la Constitución. En
suma, constitucionalización positiva de lo que la Administración pública es. Y es
esta segunda observación la que nos va a servir de punto de partida.
Ahora bien, la Administración pública puede tener diversas acepciones: 1.º,
como sujeto, para expresar el conjunto de órganos del Estado Constitucional que rea-
lizan la función administrativa; y 2.º, como actividad, en cuanto signica la acción
concreta del Estado Constitucional para satisfacer las necesidades de interés público
a que se ha hecho cargo. En este orden de ideas, la jurisprudencia (Sent. de la CSJ/
SPA, de fecha 30 de mayo de 1966, GF Nº 52, 1966, 108-113) dene la administración
en un sentido general, como aquella actividad o función del Poder público que tiende
a conservar y promover los intereses públicos, mantener el orden público, proteger el
ejercicio normal del Derecho y facilitar el desenvolvimiento de toda la actividad libre
29 Araujo-Juárez, J. La Administración pública. Organización administrativa. Empleo público.
Responsabilidad patrimonial. Santiago de Chile, Ediciones Olej nik, 55-81.
José ArAuJo-Juárez
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dentro de la convivencia social. Y es desde este último punto de vista que entendemos
procederemos al análisis de la administración con minúscula, esto es, como la función
administrativa y que responde a la pregunta de ¿Qué hace?
En este punto debe recordarse nuevamente la dimensión histórica del Derecho
administrativo, que predica la necesidad de adaptarse a los cambiantes vaivenes
de los tiempos, por lo que la pregunta hecha sobre la Administración pública ¿Qué
hace? tendrá respuesta distinta según cada momento histórico, tiempo y lugar. La
respuesta nos va a revelar, igualmente, la extraordinaria complejidad del Derecho
administrativo, en razón de la extensión y diversidad de las actividades que de-
sarrolla —el «giro o tráco» administrativo (E. García de Enterría)30— y, en que se
descompone la actividad o función administrativa, que se corresponde, con la plura-
lidad de las Administraciones públicas que desempeñan tal función pública estatal.
Finalmente, se observa que las Administraciones públicas despliegan muchas
actividades, tantas y variadas, para las cuales es necesario encontrar criterios vá-
lidos para clasicarlas, así: 1.º, la actividad o función jurídica; y 2.º, la actividad o
función material, esto es, la teoría de las formas, clases o modalidades de la función
o actividad administrativa.
sección 1.ª
Formas de la actividad administrativa
A. FINES ESENCIALES DEL ESTADO CONSTITUCIONAL
I. Consagración constitucional
§2. Planteamiento del tema — Señala G. Zanobini31, el problema de los nes
del Estado Constitucional ha sido muy estudiado, a pesar de que pertenece más
bien a las ciencias políticas y losócas que a las jurídicas. Así, el Estado Constitu-
cional provee a la consecución de una serie de actividades que constituyen sus fun-
ciones estatales o públicas. Algunas atienden sus propios nes de forma mediata e
indirecta; otras lo hacen de manera inmediata.
Por consiguiente, el Derecho público no puede desentenderse de la reexión
sobre los nes esenciales del Estado Constitucional32 y los medios necesarios para
30 García de Enterría, E, y Ferná ndez, T.-R. (2022). Curso de Derecho Administrativo T. I,
Vigésima edición. Madr id, Civitas-Thomson Reuters, 84-85.
31 Zanobini, G. (1954). Curso de derecho administrativo. Parte General I (Traducción de la
quinta edición ita liana [1949]. Buenos Aires, Ed. Arayú, 15 y 19; y Zanobini, G. (2020).
Curso de derecho administrativo. Parte General I. (Traducción de la qui nta edición italia-
na [1949]). Santiago de Chile, Ediciones Olejnik,
32 Sosa Gómez, C. (2021). AA.VV., Los principios fundame ntales del Derecho Público. De-
safíos actuale s. Libro conmemorativo de los 20 años de la publicación de la C onstitución de
Parte Primera: La actividad administrativa
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alcanzarlos. Esto es especialmente cierto al abordar el régimen jurídico de los ser-
vicios públicos. Por tanto, señala J. de la Cruz Ferrer33 , cualquier reexión sobre
los nes esenciales del Estado Constitucional, si pretende tener validez jurídica, no
puede olvidar las coordenadas jadas por la Constitución.
De ahí que los nes esenciales del Estado Constitucional deben situarse dentro
de los valores constitucionales y de las características de nuestro modelo de Estado
Constitucional que, considerados dinámicamente constituyen el proyecto consti-
tucional, utilizando el término con la riqueza de contenido que le da M. García
Pelayo34, dentro del cual, a modo de cauce, deben discurrir los nes esenciales del
Estado Constitucional y las políticas públicas concretas que pretenden satisfacerlas.
Cualquier ideología o programa de acción política debe situar sus propuestas en el
cauce del proyecto constitucional, porque no en vano ese proyecto expresa el gran
consenso, el gran lugar de acuerdo de la Sociedad. El componente ideológico no es,
por lo demás, el único motor de los cambios que se producen en la Sociedad. El pro-
greso cientíco y tecnológico juega también un papel decisivo y, cuando se acelera,
la historia se acelera con él en la misma proporción.
En este sentido, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español (Sent.
del TC, Nº 76/1983, de 5 de agosto de 1983) demuestra que, tanto los nes esencia-
les como los medios elegidos por los Poderes públicos, sólo son viables en tanto
pueden situarse dentro del sistema constitucional.
En mérito a lo antes expuesto, señala Garrido Falla35, desde el punto de vista
de las funciones de los órganos constitucionales del Estado Constitucional, se po-
dría resumir lo siguiente: 1.º, los que la doctrina tradicional denomina «nes del
Estado» —o misiones a cumplir— vienen establecidos en la Constitución y desa-
rrollados por las leyes del Parlamento; 2.º, el Gobierno, como suprema instancia
del Poder Ejecutivo, establece las políticas concretas, dentro del amplio margen
que la Constitución y las leyes puedan permitir, para alcanzar los nes del Estado
Constitucional; y por último 3.º, la Administración pública gestiona la organiza-
ción de medios personales y materiales, cuya actuación concreta resulta necesaria
para alcanzar la satisfacción de los intereses públicos y las necesidades colectivas
de los ciudadanos. Estas organizaciones serian, en una primera aproximación, los
servicios públicos. Dicho en breve fórmula: los intereses públicos a conseguir y las
1999, Segunda edición ampliada, A.R. Brewer-Ca rías y J. Araujo-Juárez, J. (Coords.),
Caracas, EJVI, 103-121.
33 Cruz Ferrer, J. de la (1992). Apuntes de Derecho Público Económico. La intervención públi-
ca en la economía y en la Empresa, Mad rid, 49.
34 García Pelayo, M. (1991). “Las transformaciones del Est ado contemporáneo”. Obras
Completas, Vol. II. Madrid, CEC, 1585-1758.
35 Garrido Falla, F, (1994). “El concepto de servicio público en el Derec ho español”. RAP
núm. 135. Septiembre-d iciembre 1994, 8-9.
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