Sentencia nº 4691-2024 de Corte Suprema - TERCERA, CONSTITUCIONAL, 11-02-2025

S., once de febrero de dos mil veinticinco.
Vistos y teniendo presente:
Primero: Que, en estos autos Rol N°4.691-2024, caratulados “Inmobiliaria Manantial Ltda. y otros con Municipalidad de San Miguel”, sobre reclamo de ilegalidad municipal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, se ha ordenado dar cuenta del recurso de casación en el fondo interpuesto por la reclamada, en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de San Miguel que acogió el reclamo de ilegalidad deducido por Inmobiliaria Manantial Limitada y, consecuentemente, dejó sin efecto la Resolución N° 49/2022 de 30 de noviembre de 2022, por el que se constató la caducidad del Permiso de Edificación de Obra Nueva N°47/2017 de 13 de junio de 2017 manteniendo, en consecuencia, su plena vigencia y se declaró, además, el derecho a reclamar los perjuicios respectivos.

Segundo: Que el presente arbitrio denuncia que el fallo habría incurrido en una errónea interpretación de los artículos 5, 6 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (CGR) y de los artículos 51 y 52 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM), con relación al artículo 120 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) y el artículo 1.4.17 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC).
Explica que los artículos 5, 6 y 9 de la Ley N° 10.336 establecen la potestad dictaminante, a través de la cual la CGR realiza un trabajo de análisis e interpretación para fijar, con efectos generales y fuerza vinculante, el verdadero sentido y alcance de normas legales o reglamentarias, lo que permite dar uniformidad a su aplicación a lo largo del territorio nacional. Por lo que no se trata de un consejo o una mera recomendación sino un verdadero mandato vinculante, cuya omisión acarreará infracciones a los deberes funcionarios de los servidores públicos respectivos, como ha sido reconocido por la jurisprudencia administrativa y de esta Corte Suprema.
Agrega que los artículos 51 y 52 de la LOCM determinan que el Municipio está sujeto a la fiscalización de la Contraloría, la que emite dictámenes obligatorios para el primero, como también ha sido reconocido por la jurisprudencia administrativa y judicial.
Afirma que, en consecuencia, incurre en un error el fallo de la Corte de Apelaciones de San Miguel al omitir que, en la especie, la Municipalidad reclamada actuó conforme a derecho al dictar la Resolución N° 49/2022 constatando la caducidad del Permiso de Edificación N° 47/2017, pues el criterio del Órgano de Control en relación a la caducidad, contenido en los Dictámenes N° 25.188 de 2018 y N° E58.928 de 2020 le era vinculante y obligatorio, los que, además, tienen un alcance general.

Agrega que ambos dictámenes establecen, sobre la caducidad de los permisos de edificación referidos en el artículo 1.4.17 de la OGUC, que “la enunciada normativa al definir qué se entiende por inicio de obra se refiere únicamente a la realización de los trazados y al comienzo de las excavaciones contempladas en los planos del proyecto, sin hacer mención o distinción alguna en función de la envergadura o la modalidad de ejecución de este último”, agregando que, dado el tenor literal del precepto en comento no cabe sino concluir que no existen elementos de interpretación que permitan fragmentar la ejecución de los trazados en etapas.

Sostiene que, en consecuencia, se debían ejecutar los trazados totales del proyecto, referidos a las Torres A, B y C, situación que no se había realizado a la fecha de la dictación del acto administrativo reclamado, respecto de la Torre C – Etapa 3, dada la presencia de edificaciones no demolidas y que ocupaban toda el área.

Por lo que la Municipalidad dio cumplimiento a los señalados dictámenes.

Afirma que corresponde a la administración activa determinar si las circunstancias fácticas hacen aplicable tal o cual criterio emanado de la Contraloría General de la República y que, en tal caso para la DOM es obligatorio aplicarlo.

Estima que cuando la sentencia casada establece que la aplicación de los dictámenes se hizo en forma descontextualizada, al no considerar las especificidades de este proyecto inmobiliario, lo que hace es introducir un elemento innovativo en el criterio establecido por el Órgano Contralor, elemento de novedad que constituye una herramienta de interpretación que malamente se podría haber utilizado por la DOM sin haber incurrido en un desacato al carácter vinculante de los artículos 5, 6 y 9 de la LOC de la CGR y los artículos 51 y 52 de la LOCM y, por tanto, un desentendimiento del alcance general de los dictámenes expedidos en virtud de la potestad dictaminante.
Concluye que, de haberse interpretado correctamente los artículos 5, 6 y 9 de la Ley Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República y los artículos 51 y 52 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades en relación con el artículo 120 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y el artículo 1.4.17 de la OGUC, se habría necesariamente llegado a la conclusión contraria a la adoptada, es decir, se habría rechazado el reclamo de ilegalidad, concluyéndose que, habida consideración de lo dictaminado por la Contraloría General de la República, el Municipio obró conforme a derecho.
Tercero: Que, para un mejor entendimiento de lo que ha de resolverse, es procedente indicar que en la presente causa dedujo reclamo de ilegalidad Inmobiliaria Manantial Limitada en contra de la Municipalidad de San Miguel, por la dictación de la Resolución N° 49/2022 de 30 de noviembre de 2022 del Director de Obras Municipales de San Miguel que resolvió constatar la caducidad del Permiso de Edificación de Obra Nueva N° 47/2017, respecto de su etapa 3 (PON 47/2017) y cuya reposición fuera rechazada por dicho funcionario mediante resolución 1/2023; así como en contra del rechazo ficto del reclamo de ilegalidad ingresado en el señalado Municipio el 27 de febrero de 2023, solicitando se declare la ilegalidad de tales decisiones y la plena vigencia del Permiso Obra Nueva 47/2017 en su totalidad y respecto de la tercera etapa.

Explicó que el 13 de junio de 2017 les fue otorgado el Permiso ON N°47/2017, para la construcción de 3 edificios de una superficie de 47.376,05 m2, 2 de ellos con 16 pisos de altura más un piso terraza y tres subterráneos y uno de ellos de 13 pisos y dos subterráneos, correspondientes al proyecto denominado “Manantiales del Llano”, ubicado en calle C.V.N.°1438, actualmente Arcadia N°1431, en un único inmueble -rol de avalúo 1761-011- de la comuna de San Miguel, con destino residencial y acogido a copropiedad inmobiliaria.

Afirmó que en el señalado permiso se indicó expresamente que el proyecto se construiría en etapas, permitiendo la recepción definitiva parcial de lo que se pudiese ir habilitando. La memoria de cálculo tiene la planificación del proyecto.

El inicio de las obras se produjo el 4 de agosto de 2017.
El 23 de agosto de ese mismo año se realizaron las excavaciones y trazados. Sólo se detuvieron las obras algunos meses, al inicio de la pandemia.

Agregó que el 1 de junio de 2020 se realizó la recepción definitiva de la Etapa 1 y las construcciones emplazadas en el área de esa etapa, incluyendo la Torre A.

El 23 de enero de 2023 ocurrió la recepción de la Etapa 2 y de las construcciones emplazadas en esa área, tanto en superficie –incluyendo la Torre B- como en subterráneo.

Explicó que había una parte ya construida de la Etapa 3, correspondiente a 1.850 metros cuadrados, en los pisos subterráneos -1 y -2, donde se localizan 74 unidades de estacionamientos y áreas comunes, pero no fue incluida en la recepción parcial, pese a que podían habilitarse de manera independiente.
Indicó que se pudo avanzar en ellas porque, además de las excavaciones generales de todo el proyecto y de los trazados efectuados para la totalidad del mismo desde agosto de 2017, ya el 2019 se habían realizado además excavaciones específicas en la superficie de la Etapa 3, con sus respectivos trazados, los cuales fueron posibles de realizar, con independencia de los galpones existentes en parte de la superficie de esa Etapa, toda vez que son de planta abierta.

Afirmó que desde el inicio de las obras no recibió visitas inspectivas sino hasta el año 2022.

Mediante Resolución N°49/2022 de 30 de noviembre de 2022 de DOM dispuso: “Se constata la caducidad del Permiso de Edificación de Obra Nueva (...) de la parte referida a la Etapa 3, T.C., sin perjuicio que esta caducidad operó por el solo ministerio de la ley, conforme lo señalado en el artículo 1.4.17 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones y resolución DOM N°37 del 2022, el día 07 de enero del 2021, toda vez que no se ejecutaron trazados ni excavaciones de la referida etapa 3 conforme los planos de proyecto”
Sostuvo que tal decisión se fundó en la no demolición de las edificaciones del área en que se emplaza la Torre C, Etapa 3, lo...