Sección Novena: El régimen de las tierras baldías y la adquisición del derecho de propiedad privada sobre tierras rurales en Venezuela (2005)
| Páginas | 283-321 |
| Autor | Allan R. Brewer-Carías |
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Régimen juRídico de la pRopiedad pRivada en el deRe cho administRativo
SECCIóN NOVENA: El régimEn D E lAs tiErrAs bAlDíAs y lA ADquisición DEl DErEcho DE
propiEDAD privADA sobrE tiErrAs rurAlEs En vEnEzuElA (2005)
ESTUDIO ELABORADO EN 2005 qUE HABÍA PERMAN ECIDO INÉDITO.
INTRODUCCIóN
El 13 de noviembre de 2001 se promulgó la Ley de Tierras y Desarrollo Agra-
rio1, en cuyo artículo 99 se dispuso, que a partir de esa fecha:
Las tierras propiedad de la República, los Estados, los Municipios y
demás entidades, órganos y entes de la Administración Pública des-
centralizados funcionalmente, conservan y serán siempre del dominio
público e igualmente, conservan y mantendrán siempre su carácter de
imprescriptibles2.
Esta norma, sin duda, constituye una novedad en el ordenamiento jurí-
dico venezolano, pues a partir de la entrada en vigencia de la Ley (2001) se
produjo un cambio radical en el régimen jurídico de los bienes inmuebles
patrimoniales del Estado, es decir de las personas jurídicas estatales (de la
República, los Estados, los Municipios y las entidades estatales descentrali-
zadas funcional-mente). En efecto, cualquiera que hubiese sido su naturaleza
precedente, legalmente han sido objeto de una declaratoria general como bie-
nes del dominio público, habiendo adquirido a partir del 13 de noviembre de
2001, la categoría de bienes inalienables e imprescriptibles.
Entre esos bienes inmuebles o tierras propiedad de los entes territoriales
estánlosdecarácterrural,quealosnesdelareformaagrariaestabanads-
critos al antiguo Instituto Agrario Nacional, entre los cuales están evidente-
mente las denominadas tierras baldías. Respecto de ellas, el cambio de régi-
men jurídico implica que de haber sido desde tiempo inmemorial, bienes del
dominio privado o bienes patrimoniales del Estado, han pasado a ser bienes
del dominio público; cambiándose así lo que se había venido regulando tanto
en el Código Civil y la vieja Ley de Tierras Baldías y Ejidos de 1936, como en
la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional. Además, conforme a la Dis-
posición Final Segunda de la Ley, se ha transferido la propiedad y posesión
1 Véase Decreto-Ley Nº 1.546 publicado en Gaceta Ocial Nº 37.323 de 13-11-2001
2 El texto del artículo ha permanecido igual (art. 95), en la reforma de la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario publicada en Gaceta Ocial Nº 5.771 Extraordinario del 18-05-2005
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AllAn R. BReweR-CARíAs
de la totalidad de las tierras rurales del antiguo Instituto Agrario Nacional al
Instituto Nacional de Tierras.
Con anterioridad a esa fecha (2001), las tierras baldías siempre fueron
consideradas como bienes patrimoniales o del dominio privado de los Es-
tados, susceptibles por tanto de enajenación y, en general, también suscep-
tibles de ser adquiridos por prescripción con diversas excepciones legales.
La disposición del artículo 95 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario,
por tanto, cambió el régimen general de dichas tierras baldías, el cual tiene
aplicación, obviamente, sólo hacia el futuro respecto de las tierras que para
el momento de entrar en vigencia la Ley (13 de noviembre de 2001) eran
efectivamente de propiedad de la República, los Estados, los Municipios y
demás entidades, órganos y entes de la Administración Pública descentrali-
zados funcional-mente; y en el caso de las tierras baldías, respecto de las que
para esa fecha efectivamente tenían tal categoría. Esas tierras de propiedad
públicasonlasqueconformealaley,“conservanyseránsiempredeldomi-
nio público e igualmente, conservan y mantendrán siempre su carácter de
imprescriptibles”.
Tal regulación, como es obvio, no se puede aplicar respecto de las tie-
rras que habiendo podido haber sido en el pasado tierras baldías, hubieran
dejado de serlo antes de entrar en vigencia la Ley, por haber sido adquiri-
das por personas naturales o jurídicas mediante cualquiera de los modos de
adquirir la propiedad regulados en el Código Civil o en la ley, incluso por
prescripción.
Las tierras baldías, ahora del dominio público del Estado, que tenían tal
condición de baldías al momento de entrar en vigencia la Ley (2001), son, por
tanto, las que si llegasen a ser ilegalmente ocupadas, podrían por ejemplo
ser rescatadas mediante el procedimiento administrativo regulado en la Ley
(querespondeal principiode larecuperabilidad deocio delos bienesdel
dominio público); procedimiento que, en cambio, es completamente inapli-
cable en los casos de tierras que para el momento de la entrada en vigencia
de la Ley (2001) ya hubieran pasado a ser de propiedad privada amparada
mediante cualquier título jurídico. Respecto de estas, si el Estado tuviese al-
guna pretensión de que son tierras baldías, tendría que probar y demandar
su reivindicación en vía judicial.
De acuerdo con la Ley, en todo caso, la propiedad privada se prueba con-
forme al derecho común, con el título de propiedad debidamente protocoli-
zadoenlaocina deregistrosubalterno, comoloexigeelCódigoCivilylo
regulalaLeydeRegistroPúblico.Esetítulo,sinduda,esel“títulosuciente”
aquesereerelapropiaLeydeTierras yDesarrollo Agrícolaen variasde
sus normas, y que, a los efectos de dicha Ley, los propietarios están obligados
a presentar ante los entes públicos en los diversos supuestos que ella regula.
En efecto, conforme al artículo 27.1 de la Ley, a los efectos de la inscripción
delaspropiedadesruralesenlaocinade“registroagrario”dependientedel
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Régimen juRídico de la pRopiedad pRivada en el deRe cho administRativo
Instituto Nacional de Tierras, y que tiene por objeto el control e inventario de
todas las tierras con vocación de uso agrario, en el mismo debe consignarse,
como“informaciónjurídica”, losrespectivos “títulossucientes” delastie-
rras con vocación de uso agrario.
Por otra parte, de acuerdo con el artículo 41 de la Ley, a los efectos de las
solicitudesdecerticadosdencaproductivaqueformulenanteelInstituto
Nacional de Tierras, los propietarios u ocupantes de tierras con vocación de
uso agrario que se encuentren en producción, ajustada a los planes de segu-
ridad alimentaria establecidos por los organismos competentes, los mismos
debenacompañar (art. 42.5)“copiacerticada de los documentoso títulos
sucientesqueacreditenlapropiedadolaocupación”.
Encuantoalassolicitudesdecerticadosdencamejorablequeseformu-
len ante el mismo Instituto, por los propietarios u ocupantes de tierras con
vocación de uso agrario que no se encuentren productivas o se encuentren
infrautilizadas, conforme a los artículos 29 y 30.3 de la Ley, entre otros requi-
sitos,debenanexar“copiacerticadadelosdocumentosotítulossucientes
queacreditenlapropiedadolaocupación”.
Conforme a los artículos 71 y 74 de la Ley, en los casos de fundos objeto de
expropiación, una vez que el Instituto Nacional de Tierras proceda a empla-
zar por edicto a todos los ciudadanos que pretendan algún derecho sobre el
mismo, en la comparecencia estos deben presentar un expediente particular
conformado,entreotrosdocumentos,porel“títulosucientedepropiedad”.
En los casos en los que el Instituto Nacional de Tierras, conforme a los ar-
tículos 89 y 91 de la Ley, ejerza su derecho a rescatar las tierras de su propie-
dad que se encuentren ocupadas ilegal o ilícitamente, en el auto que ordene
la apertura del procedimiento, se debe ordenar publicar en la Gaceta Ocial
Agrariauncartelmedianteelcualsenotiquealosocupantesdelastierras,
paraquecomparezcanyexponganlasrazonesquelesasistan,y“presenten
losdocumentosotítulossucientesquedemuestrensusderechos”.
Esos“títulossucientes”,portanto,sonlosque, conformealasprescrip-
ciones expresas de la Ley, en su caso acreditan la propiedad, no estando los
comparecientes obligados legalmente en forma alguna a demostrar ninguna
tradición precedente de su propiedad. Por tanto, no tiene asidero legal algu-
no, la exigencia que ha venido haciendo el Instituto Nacional de Tierras de
que las personas citadas ante el mismo en cualquier procedimiento admi-
nistrativo, deben consignar, además del título de propiedad de los predios,
osea,ademásdel“título suciente”aquese reerelaLeyyqueacreditela
propiedad,la“cadenatitulativacerticadadesde1848”,esdecir,latradición
legal de la propiedad por más de 150 años. Esta exigencia no está regulada en
la Ley, por lo que no tiene asidero legal y más bien es contraria a las normas
del Código Civil, ya que, en particular respecto de las tierras rurales que pu-
dieron ser originalmente baldías, la cadena titulativa de la propiedad priva-
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