Responsabilidad de la administración
| Autor | Domingo Bello Janeiro |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de La Coruña (España) |
| Páginas | 95-250 |
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RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
CAPÍTULO II:
RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
La consagrac ión del principio de responsabil idad de las Administracione s
públicas en general, y, particularmente, por lo que aquí atañe , en el ámbito sanita-
rio, en el ordenamiento jurídico ha tenido lugar a través de una evolución legisla -
tiva inicia da desde hace relativamente poco tiempo, potenciada fundamentalmente
por la labor doctrinal y jurisprudencial en España, de la que, a continuación, hare-
mos una breve aproximación general para situar el tema que nos interesa de la
responsabilidad de la administración sanitaria en sus justos términos.
A tales efectos, me parece oportuno, a continuación, recordar la regulación del
Código Civil a que hicimos mención reiteradamente en las páginas precedentes, para
continuar con la evolución que ha seguido en su aplicación a la Administración y
finalizar con la regulación vigente de la responsabilidad de ésta, lo cual resulta de
interés teniendo en cuenta que ahora es la jurisdicción contencioso-administrativa la
exclusivamente competente de todas las reclamaciones de responsabilidad de la sani-
dad pública que hasta las últimas reformas normativas en la materia en buena medi-
da se sustanciaban en el ámbito de la jurisdicción civil, que, como hemos adelantado,
afort unadamen te, ha podid o i nfluir en ci erto modo en la s últimas se ntencias
atenuadoras de la objetivización de la responsabilidad de las Administraciones sani-
tarias que se centran en averiguar si ha habido o no infracción de la lex artis.
1. Aproximación general
Como señalar on GARRIDO FALLA, F.166 y GONZÁLEZ PÉRE Z, J.167, el Dere-
cho español, al igual que otros orde namientos jurídicos, parte originariamente de
una situación en la que contrasta la satis factoria protección formal a través del
cauce de la expropiación forzosa que se contiene en la Ley de 10 de enero de 1 879,
con la falta de gara ntías es pecíficas fr ente a cualesquiera otras actuaciones de la
Administración que produjesen daños a los particulares 168, siendo en este período
temporal la única norma de aplicación la contenida en el Código Civil.
166 GARRIDO FALLA Fern ando, «C onstitucionalizac ión de la responsabilidad patrimonial
del Estado», en Estudios en homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, Editorial Civitas,
Madrid, 1991, páginas 2827 y siguientes.
167 GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, Respons abilidad patrimo nial de la s Adm inistracion es Púb licas,
Editorial Civitas, Madrid, 1996, pági nas 39 y 4 0.
168 Igualmente, MARTÍN REBOLLO, Luis, «La responsabilidad patrimonia l de las Adminis-
traciones públic as: estado de la cuestión, balance general y reflexión crítica», Documenta-
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DOMINGO BELLO JANEIRO
El tema que nos ocupa tiene como punto de partida el reconocimiento de que
la Administración en general, y de modo particular la sanitaria, con su actuación,
en uso de sus prerrogativas y facultades, en no pocas ocasiones produce lesiones en
el patrimonio de los particulares y en muchos casos por el desempeño simplemente
de sus funciones, bien de una manera lega l, bien ilegal mente. Es eviden te que hoy
en día hay en nuestr a legislación admin istrativa un reconoc imiento absoluto y
pleno de lo que sería la antes mencionada responsabilidad extracontractual, meca-
nismo que nos permite exigir de la misma la indemnización de los daños y perjui-
cios que ocasiona la actividad de los poderes públicos en nuestro patrimonio, sin-
gularmente, por lo que a nosotros nos interesa en el ámbito sanitari o.
Pero la pregunta que nos hacemos es la siguiente; ¿ha sido siempre así? ¿he-
mos admitido siempre esta institución ?. Pue s bien , como ha seña lado PARADA
VÁZQUEZ, J.R.1 69, la responsabili dad patrimonial de los entes públicos ha sid o
admitida muy recientemente, y este rechaz o al reconocimiento de la misma venía
precisamente dado por la tradicional inconciliabilidad de con ceptos tales como la
soberanía y la responsabilidad; lo que fundamentaba la teoría de la infalibilidad del
ejecutivo real a través de la expresión anglosajona the King can do not wrong, princi-
pio que se mantuvo hasta el siglo XIX.
Es evidente por lo tanto que el paso de esta negación de la responsabilidad
patrimonial de la administració n al reconoc imiento p leno que con figura nuestro
sistema (hoy incluso de manera más extensa y extensiva que en el derecho privado)
ha tenido que discurrir a través de diferentes vicisitudes y evoluciones que han sido
completamente diferen tes en los dife rentes ordenamientos europeos. El Derecho
inglés por ejemplo, al igual que el nuestro, necesitó de normativa específica para la
configuración de esta institución; así en 1947 es cuando a través de la Crown Proceeding
Act de 1947 se suj etó a la Corona a la misma responsabilidad que si se tratara de
una persona privada. En Francia la evolución fue completamen te dif erente y s e
produjo por el devenir elaboradísimo y completísimo de su jurisprudencia. El caso
italiano es reflejo de la personalidad del mismo, una solución práctica y rápida
como es el sometimiento de la Administración a las normas civiles exis tentes y
concretamente al Código Civil.
1.1. Regulación del Código Civil
¿Y el caso españ ol? ¿Cómo ha sido la evolución en España? Que duda cabe del
fracaso que supuso aquel primer intento, semejante al italiano, de intentar someter
a la administración a la regulación de los artículos 1902 y si guientes del Código
redacción del artículo 190 3 párrafo quinto del Código Civil que decía, y cito de
nuevo, que «el Estado es responsable en este concepto cuando obra por mediación de un
agente especial; pero no cu ando el daño hubiese sido causado por el func ionario a quien
ción Admini strativa , n úmero 237-238 , pá ginas 11 y s iguientes . Cfr. y a llí referenci as,
GONZÁLEZ PÉREZ, J.: Responsabili dad patrimonial de las Administraciones Públicas, Edito-
rial Civitas, Madrid, 1996 y segunda edición, 2 000 y AHUMADA RAMOS, F.J. de, La
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, Aranzadi, Pamplona , 2000.
169 Cfr. «Responsabilidad patrimonial de los funcionarios y de la Admi nistración», en el libro colec-
tivo La responsabil idad patrimonia l de las Administr aciones Públicas , dirigido por BELLO
JANEIRO, Do mingo, Escola Galega de Administración Pública , Santiago de Compostela,
1999, páginas 43 y siguientes.
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RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
propiamente corresponda la gestión practicada, en cuyo caso será aplicable lo dispuesto en el
artículo anterior».
Por tanto, en a quella situación de fines del siglo XIX, podría afirmarse que la
única normativa aplicable en España al respecto era la constituida por el Código
Civil, cuyo artículo 1902 consagra, como hemos adelantado, el principio general de
que toda persona responde de los daños que «por acción u omisión» cause a otro
«interviniendo culpa o negligencia», sentando a continuación el artículo siguiente
que esta responsabilidad «es exigible, no solo por los actos u omisiones propios, sino
por los de aquellas personas de quienes se debe responder», tras lo cual, en la redac-
ción vigente hasta la reforma operada por Ley 1/1991, de 7 de enero, de este último
artículo 1903, se especificaba que, como hemos dicho, «El Estado es responsable en
este concepto cuando obra por mediación de un agente especial; pero no cuando el
daño hubiese sido causado por el funcionario a quien propiamente corresponda la
gestión practicada, en cuyo caso será aplicable lo dispuesto en el artículo anterior».
No planteaba en principio ningún problema la aplicación de este artículo pero
el desarrollo y explicación jurisprudencial del mismo supuso una restricción y una
comprensión del mismo en términos excesivamente restrictivos. Entendió el Tribu-
nal Supremo en la época, en una intención h ermenéutica que abarcaba también al
antiguo artículo 1902 que cuando el daño era producido o la lesión causada por el
funcionario, respondería directamente el propio funcionario, con lo que nos encon-
traríamos ante una responsabilidad de carácter personal no siendo posible de ningu-
na manera el exigir responsabilidad directa del Estado en estos casos. ¿Cuándo res-
pondería entonces el Estado? Pues únicamente cuando el daño lo produzca un tercero
con mandato especial de la administración, ¿y cuándo actúa un tercero con mandato
especial? Pues en la práctica, como hemos adelantado, nunca; por lo que esta interpre-
tación del Tribunal Supremo lo que supuso fue la inaplicación de estos preceptos para
exigir una responsabilidad patrimonial al Estado; que se mant enía efectiva mente
irresponsable. La responsabilidad administrativa en nuestra legislación se configuró
a través de la legislación; una auténtica producción de carácter histórico legislativo.
1.2. Evolución de la responsabilidad administrativa
Por lo tanto, la correcta comprens ión del instituto de la responsabilidad admi-
nistrativa exige analizar, si quiera someramente, la evolución legislativa de la mis-
ma en términos globales, comenza ndo p or l a Co nstitución republicana de 1931,
cuyo artículo 41 admitió el principio de responsabilida d subsidiaria de la adminis-
tración, pero cuya aplicación práctica, ante la falta de desa rrollo de la misma y los
avatares políticos sufridos , fue inoperante.
El Texto Refundido de régimen Local de 24 de junio de 1955, que admitió en
sus artículos 405 y 406 la responsabilidad directa o subsidiaria de las entidades
Locales por daños causados a los particulares, según derivaran del funcionamiento
de los servicios públicos o del ejercicio de las atribuciones de la Entidad Local, sin
culpa o negligencia graves imputables personalmente a sus autoridades, funciona-
rios o agentes o según fueren caus ados por culpa o negligencia grave imputables a
los anteriores en el ejercicio de su cargo. Este avance únicamente se cir cunscribía a
la esfera local y por lo tanto no al resto de la Administración.
Tenemos que mencionar también la Ley de Expropiación Forzosa que consagró
con carácter general la responsabilidad patrimonial de la Administración, al disponer
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