Regula la competencia en el mercado de los medios de pago electrónicos.
| Fecha | 17 Diciembre 2013 |
| Número de Iniciativa | 9201-03 |
| Fecha de registro | 17 Diciembre 2013 |
| Etapa | Archivado |
| Materia | MEDIOS DE PAGO ELECTRÓNICOS |
| Tipo de proyecto | Proyecto de ley |
| Cámara Legislativa de Origen | Senado,Mensaje |
Boletín N° 9.201-03
Proyecto de ley, iniciado en mensaje de S.E. el Presidente de la República, que regula la competencia en el mercado de los medios de pago electrónicos.
MENSAJE Nº 290-361/
Honorable Senado:
Tengo el honor de someter a vuestra consideración un proyecto de ley que tiene por objeto promover la competencia en los medios de pago electrónicos y facilitar su acceso a los sectores de menores ingresos de la población.
I. ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DEL PROYECTO DE LEY
El crecimiento de un país exige el desarrollo de su sistema financiero, teniendo como uno de sus principales componentes el uso y masificación de medios de pago electrónicos, tales como tarjetas de crédito y débito, transferencias electrónicas, portales de pago en internet y diversas formas de prepago.
Existe un amplio consenso sobre el gran impacto que éstos generan en la economía, destacando la disminución en los costos de transacción, el aumento en la seguridad, la facilitación de la distribución, pago y seguimiento de pensiones y beneficios sociales, la promoción del comercio electrónico y del turismo, y el fomento de la preferencia por los comercios formales.
Para potenciar un funcionamiento eficiente del mercado de medios de pago, se estima necesario adoptar medidas para promover la competencia entre los distintos proveedores de estos servicios.
1. Funcionamiento de la Industria
En esta línea, es necesario entender previamente el funcionamiento de esta industria y sus particularidades por tratarse de un mercado de dos lados, para lo cual el sistema de medios de pago electrónico comprende tres grandes funciones: emisión, adquirencia y procesamiento.
La emisión consiste en generar tarjetas u otros medios e instrumentos de pago que puedan ser usados por los consumidores o tarjetahabientes como un medio distinto al efectivo, al comprar bienes o servicios en comercios. La principal actividad del “emisor” es lograr que sus clientes acepten usar dichos medios de pago.
La adquirencia, por otro lado, consiste en registrar o afiliar a establecimientos comerciales para que acepten determinadas tarjetas u otros instrumentos como forma de pago por los productos o prestaciones que cada uno entrega al consumidor. La principal actividad del “adquirente” es lograr que dichos establecimientos comerciales acepten afiliarse a un determinado medio de pago (tarjetas de crédito, débito o prepago).
Por el lado de los tarjetahabientes, el emisor se hace cargo de las autorizaciones para debitar la compra realizada por el titular de la tarjeta del saldo disponible o la línea de crédito, también de la preparación de estados de cuentas mensuales y otras funciones similares. Respecto de los comercios, la función de adquirencia requiere de la provisión y mantenimiento de terminales de puntos de venta (usualmente conocidos como Puntos de Venta o P.O.S., por sus siglas en inglés), cubrir la garantía de los pagos a los comercios, llevar a cabo la facturación y liquidación mensual de las transacciones, gestionar el proceso de reclamos, la protección contra fraudes y clonaciones, etc.
Por su parte, la función de procesamiento se encarga de transmitir y procesar la información entre el tarjetahabiente y el emisor, por un lado, y entre el comercio y el adquirente por otro, permitiendo que una transacción sea autorizada en forma privada y segura. También, lleva un registro detallado de las transacciones y realiza los procesos de conciliación y compensación de pagos. Es así como tanto la emisión como la adquirencia requieren de agentes que procesen sus transacciones, pudiendo distinguirse un procesador emisor y un procesador adquirente.
Ambos lados de la transacción –emisores y adquirentes- necesitan mantenerse en contacto para que ésta sea efectiva.
El procesamiento supone la existencia de un switch que permite la interconexión entre los procesadores adquirentes y emisores, a fin de que ambos lados del mercado se encuentren unidos en un único sistema.
En la emisión, es preponderante el desarrollo de la relación comercial con los tarjetahabientes y en la adquirencia, la relación con los comercios, respectivamente. Los distintos oferentes de emisión y de adquirencia generalmente compiten entre sí diferenciándose y entregando distintas propuestas de valor. Asimismo, en ambas se observa una preponderancia de costos variables.
Por otro lado, la red de procesamiento de pagos tiene un papel principalmente tecnológico y posee altos requerimientos técnicos. Por lo mismo, exige niveles elevados de inversión en infraestructura, presentando altos costos fijos e importantes economías de escala.
El procesamiento es una actividad de apoyo o intermedia para las otras dos funciones, que constituye un insumo indispensable a estas últimas, las cuales, a su vez, se relacionan con sus respectivos clientes finales, tarjetahabientes y comercios.
2. Acceso a Redes de Procesamiento de Pagos Electrónicos
Para las empresas que quisiesen ingresar al mercado de la emisión o al de la adquirencia, es necesario conectarse a las redes de procesamiento, y por medio de ellas a las empresas que sirven el otro lado del mercado, es decir a los adquirentes o a los emisores, respectivamente.
El entrante puede contratar los servicios del o los procesadores existentes, o realizar él mismo el procesamiento, sin perjuicio que siempre deben conectarse a las empresas que sirven el otro lado del mercado.
Debido a que las redes de procesamiento implican niveles de inversión y tipos de conocimientos técnicos muy distintos a los propios de la emisión y de la adquirencia, la necesidad de replicar una red de procesamiento puede constituirse en una importante barrera a la entrada.
Al analizar los mercados internacionales se observa que en la mayoría de ellos la industria se organiza en torno a pocas plataformas tecnológicas encargadas del procesamiento, a las cuales se conectan múltiples emisores por un lado y múltiples adquirentes por el otro. Este es el caso de Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea, por nombrar los más importantes, o Colombia y Brasil, por nombrar países similares al nuestro en estas materias.
Por su parte, la organización de este mercado en nuestro país, evidencia la existencia de una sola empresa que realiza el procesamiento para adquirentes, Transbank S.A. (Transbank), que es una sociedad de apoyo al giro bancario (SAGB), cuya propiedad actualmente pertenece a 14 bancos. Al ser el único procesador doméstico de adquirencia, Transbank ha alcanzado grandes economías de escala que son difíciles de replicar para potenciales interesados en entrar al mercado del procesamiento.
Por su parte, en el lado emisor se encuentra la empresa operadora Nexus S.A. (Nexus), que es una SAGB cuya propiedad actualmente pertenece a siete bancos, y procesa por el lado emisor las tarjetas de crédito de veintiún bancos y de cuatro emisores no bancarios.
El año 2005, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) señaló que, en su función de plataforma de procesamiento, Transbank parecía tener las características de una instalación esencial, tanto para emisores como para adquirentes. En concreto, el TDLC señaló que la “plataforma [de procesamiento] en que operan los servicios de tarjetas de crédito bancarias pareciera tener la característica de instalación esencial para adquirentes y emisores” (Sentencia N° 29/2005).
Con el fin de permitir la entrada de potenciales nuevos adquirentes, y considerando la eventual calidad de facilidad esencial, es importante que nuestra legislación asegure que éstos podrán contratar los servicios de procesamiento de la red existente, en la medida que cumplan con ciertas condiciones mínimas.
Esta obligación de dar acceso a la red de procesamiento ya está recogida en nuestra regulación. En efecto, la Norma Financiera III.J.1 del Banco Central, señala que los operadores deben establecer condiciones y exigencias generales y no discriminatorias para prestar sus servicios a emisores o comercios y que, una vez aceptadas, deberá otorgar acceso a los servicios. Sin embargo, esta norma no se refiere explícitamente al acceso de los adquirentes u otros operadores.
La obligación de dar acceso a una facilidad esencial no es una realidad nueva en nuestro país. La jurisprudencia nacional ha aludido a este concepto de manera explícita en casos de negativa de venta y discriminación que comprenden, entre otros, casos de frecuencias aéreas, espectros radioeléctricos, redes de telefonía, puertos, tanques de oxígeno medicinal y segmentos de transmisión de energía eléctrica.
Por otro lado, también se han establecido por ley obligaciones de acceso en diversos mercados específicos, sobre la base del concepto de facilidad esencial, definido como un monopolio sustentado por ventajas tecnológicas de costo que resultan insuperables para una empresa entrante. En concreto, la Ley General de Servicios Eléctricos, desde la llamada Ley Corta I del 2004, en su artículo 77, impone un régimen de acceso abierto a las instalaciones de transmisión troncal y sistemas de subtransmisión; la Ley que moderniza el Sector Portuario Estatal, de 1997, según el inciso cuarto de su artículo 14, obliga al concesionario a destinar los bienes concesionados a la atención de naves y movilización de carga, mantenerlos, dar servicio y establecer...
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