Reflexiones en torno a la participación en el desarrollo rural. ¿Reparto social o reforzamiento del poder? Leader y Proder en el sur de España.
| Autor | Navarro, Francisco |
RESUMEN | La participación es uno de los pilares esenciales del desarrollo rural. Ahora bien, diversas causas (control político, predominio del control descendente, excesivo enfoque en los resultados económicos, etcétera) han provocado que los beneficios principales de los Programas de Desarrollo Rural (PDR) hayan quedado en manos de unos pocos, las elites económicas y políticas locales. Los colectivos desfavorecidos (mujeres, jóvenes, trabajadores del campo, desempleados, etcétera) han sido excluidos. De lo anterior se deriva que la práctica del desarrollo rural origina un reforzamiento del poder. Esto se comprueba mediante el análisis de la aplicación de los PDR en la provincia de Granada para el periodo 1991-2006.
PALABRAS CLAVE | desarrollo regional y local, gobierno local, planificación del desarrollo.
ABSTRACT | Participation is a basic pillar of rural development. However, for several reasons (ie. political control, predominant top-down control models, focus on economic projects, etc.), the main contributions of Rural Development Programmes (RDP's) are controlled by a limited group of people--mainly local economic and political elites. Disadvantaged groups (such as women, young people, farm workers, unemployed, etc.) have been excluded. As such, it follows that rural development applications have a tendency to reinforce existing power structures. This is corroborated by an analysis of the implementation of RDP's in the province of Grenade, from 1991 to 2006.
KEY WORDS | regional and local development, local government, development planning.
Introducción: hipótesis y estructura del trabajo
Con la aplicación en los espacios rurales de la Unión Europea (UE) de los Programas de Desarrollo Rural (PDR)--en concreto, de la Iniciativa Comunitaria LEADER (I, II y +) (1), junto con PRODER (2) (I y II), entre 1991 y 2006--, se han perseguido varios objetivos, siendo esenciales los siguientes: un desarrollo rural integrado, una diversificación de las economías y un desarrollo ascendente, todo ello promoviendo la participación, el autogobierno y el partenariado. En este artículo nos centraremos en el estudio de este último aspecto, esencial a la hora de promover un desarrollo sostenible y, más concretamente, si se trata de analizar a los beneficiarios finales de tales iniciativas. Nuestro propósito es dar respuesta a dos cuestiones principales: (i) quiénes han sido los beneficiarios; y (ii) las ayudas provenientes de tales programas, ¿han sido controladas por las elites económicas y políticas locales? Ambas cuestiones en el marco de nuestro convencimiento de que, a la hora de determinar el éxito o fracaso de una iniciativa, tiene más importancia analizar cuestiones como quiénes han sido realmente los implicados en los procesos de desarrollo, o si se ha avanzado en la inclusión social de los actores con menos poder y menos oportunidades, que estudiar los propios resultados de los PDR.
Se parte de la siguiente hipótesis: la participación local, promovida tanto por LEADER como por PRODER, pese a la gran cantidad de potencialidades que presenta, conlleva también una serie de riesgos, al desplazar la responsabilidad por el desarrollo socioeconómico desde el Estado a las comunidades rurales. Entre tales riesgos está la tendencia a postular que, si no se consiguen avances en ese ámbito, el error es de la comunidad. Por esta vía se generan (o profundizan) desigualdades, surgen "ganadores" y "perdedores", ya que la capacidad de las comunidades locales para participar con éxito en el desarrollo endógeno es desigual. E, incluso, relativamente pocos miembros dentro de una comunidad se implican en la gobernanza local. Usualmente lo hacen quienes poseen tiempo, recursos y aspiraciones para comprometerse; las elites locales, en definitiva, que controlan además otras instituciones y poderes. Por esta vía, otros muchos actores son excluidos del proceso de desarrollo, mientras sus necesidades e intereses se ven postergados; se trata de los más desfavorecidos y débiles: mujeres, jóvenes, trabajadores del campo y desempleados, entre otros. Por tanto, desde nuestro punto de vista, y compartiendo la opinión de Woods, Edwards, Anderson y Gardner (2007), modalidades como las descritas constituyen nuevas formas de gobernabilidad neoliberales, en las que el papel del Estado se limita a fomentar el espíritu empresarial y contribuir a que las comunidades rurales se ayuden a sí mismas.
Tras exponer los antecedentes y aclarar una serie de conceptos clave en la segunda sección, en la tercera se enmarca y justifica espacial y temporalmente el ámbito de estudio. La cuarta se dedica a presentar el método mixto, cuantitativo y cualitativo, que se ha empleado para abordar la situación en estudio. En la siguiente sección, la quinta, se desenmascara a los beneficiarios finales, se describe quiénes han sido y quiénes no. En la sexta se explican las causas de las ausencias y presencias en la participación final de los PDR. Y, por último, se culmina el artículo con una serie de reflexiones y conclusiones finales.
Participación y poder. Aclaraciones conceptuales y antecedentes
Con una cierta perspectiva histórica en torno a la aplicación de LEADER en los territorios rurales de la Unión Europea, se puede afirmar que, junto a su inicial visión como un instrumento para abordar los problemas del mundo rural, también fue concebido como un instrumento de poder, y por su control disputaron los diferentes agentes de la escala local (Esparcía, 2011). Ello se refleja en la notable presencia de los gobiernos locales en la composición de los Grupos de Acción Local (GAL); en el entramado de agentes que operan e interactúan a diferentes escalas (de la comunitaria a la local) y que tuvo como primera consecuencia la formación de grupos de presión en el seno de los GAL. En ocasiones adoptaron un carácter sectorial (grupos de agentes relacionados con determinadas actividades: cargos elegidos, representantes culturales, sociales o económicos), y en otras tuvieron un carácter territorial. Los grupos de presión entendieron LEADER como un instrumento para el desarrollo de "su" sector a la vez que de legitimación y/o de poder, que con frecuencia utilizaron de manera partidista (Esparcía, Noguera & Pitarch, 2000), pese a que se imponía la necesidad de aplicar los principios de la gobernanza territorial en la gestión de las políticas públicas. Este concepto, que surgió en la década de los noventa del siglo pasado, se definió como "el proceso en el que gobernar depende de la colaboración entre un complejo conjunto de instituciones y actores que va más allá del Gobierno" (Stoker, 1998, p. 1), englobando "además de los partidos políticos elegidos, a actores individuales, organizaciones no estatales, empresas, etc." (Ward & McNicholas, 1998, p. 27). Las comunidades rurales poseen ahora mayor libertad, aunque también mayor responsabilidad, para controlar y gestionar su propio proceso de desarrollo; en definitiva, para tomar decisiones. Esta perspectiva implicaba no solo superar su inicial concepción ligada a la simplificación de la toma de decisiones por parte de los poderes públicos y de la empresa privada en busca de la máxima eficacia económica, sino incluso del "buen gobierno", fundamentada en un papel insustituible del Estado y de un mayor protagonismo de la sociedad civil (Farinós, 2008; Romero & Farinós, 2011). La gobernanza apunta a la forma de mejorar la relación (horizontal) entre una pluralidad de actores públicos y privados, con el propósito de mejorar la toma de decisiones, la gestión y el desarrollo de lo público y lo colectivo, con una marcada intención de integración y de interdependencia (Jorquera, 2011).
Necesariamente imbricado en la gobernanza se encuentra el concepto de empoderamiento de los colectivos marginados o escasamente considerados en el mundo rural, y de los que se reclama una participación activa y básica en el resurgir del mundo rural por su implicación, entre otras cuestiones, en los PDR, tanto en el diseño y gestión de dichos programas como en lo que toca a su papel de beneficiarios. Nos referimos, especialmente, a las mujeres y los jóvenes. Por "empoderamiento" entendemos la creación de condiciones objetivas y subjetivas, personales y colectivas, que posibilitan la participación de tales colectivos desfavorecidos en los procesos de toma de decisiones y acceso al poder, así como la toma de conciencia del poder, individual y colectivamente. Los procesos de terciarización del mundo rural, con lo que supone de diversificación de las actividades productivas que está en el origen de la iniciativa LEADER; el nivel formativo alcanzado por estos colectivos de mujeres y jóvenes; el carácter participativo de estos PDR; el importante desarrollo de movimientos asociativos en estos grupos, entre otras cuestiones, contribuyen a generar las condiciones necesarias para lograr el empoderamiento que se pregona y se reclama en los PDR, pero que no se termina de conseguir, por diversos motivos que señalaremos más adelante.
Scott (2004) señala que la gobernanza no constituye un proceso de desarrollo para la población local, sino un proceso de desarrollo con la población local, en el que intervienen todos los colectivos sociales. La participación se convierte en un objetivo del modelo de desarrollo, enfatizándose "la participación en el diseño e implementación de la acción" (Ray, 2001, p. 280). Ateniéndonos a la retórica de la autoayuda, ahora los residentes rurales tienen autonomía y son libres para elegir, y de hecho son llamados--con los PDR--a decidir sobre su propio futuro.
En cuanto a los antecedentes, la hipótesis sobre la desigual participación y distribución de las ayudas de los PDR en las comunidades locales, de las que quedan excluidos los colectivos marginales, es también compartida y demostrada por otra serie de autores: Kearney, Boyle y Walsh (1995), para el caso de Irlanda; Shortall (2008) y Shucksmith (2010) para Escocia; Midmore (1998) para...
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