Sobre el control del proceso de reforma constitucional, según los fallos de la corte suprema de justicia de la Argentina
| Autor | Raúl Gustavo Ferreyra |
| Cargo | Profesor de Derecho Constitucional e Investigador Adscripto del Instituto de Investigaciones Jurídicas, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires, Argentina |
| Páginas | 478-508 |
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On the control of the constitutional amendment process, according to the Doctrine of the Argentine Supreme Court of Justice
El poder de reforma1 se ejercita para modificar un sistema constitucional creando, suprimiendo o agregando nuevas disposiciones. Es un poder eminentemente político porque crea Derecho Constitucional, sometido a reglas de com- Page 479 petencia predeterminadas. Admitiéndose que las constituciones no son eternas sino tan sólo permanentes, esta ventana al futuro es abierta por el artículo 30 de la Constitución federal de la Argentina -en adelante, CA o Constitución federal, indistintamente-: "La Constitución puede reformarse en el todo o en cualquiera de sus partes. La necesidad de reforma debe ser declarada por el Congreso con el voto de dos terceras partes, al menos, de sus miembros; pero no se efectuará sino por una Convención convocada al efecto". El único modo de llevar adelante un cambio válido es con el consentimiento autorizado de los representantes del pueblo (diputados) y de la federación (senadores), reunida la mayoría y cumplido el procedimiento indicado por la propia Constitución. Atribuir al Congreso de la Nación la potestad preconstituyente significa reconocer una evidencia capital: su superioridad democrática; es que en su composición se refleja o deberían reflejarse todas las opciones políticas existentes en la sociedad.
La reforma constitucional sancionada el 22 de agosto de 19942 acentuó notablemente las potestades del presidente -pese a crear la figura del Jefe de Gabinete de Ministros-,3 pero fijó acertadamente la forma de elección directa y el acortamiento de la duración del período; incorporó con jerarquía constitucional instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos; se realizaron reformas sobre el modo de hacer las leyes -cuyos resultados aún no han sido muy visibles-; replanteó el federalismo sobre bases bastante inciertas, pero muy razonablemente confirió autonomía a la Ciudad de Buenos Aires; reconoció nuevos derechos y garantías y actualizó el sistema axiológico manteniendo el piso originario; introdujo sensibles modificaciones sobre la naturaleza del poder judicial de la Nación al crear el Consejo de la Magistratura; también introdujo como Page 480 órgano extra poder independiente al Ministerio Público; intentando mejorar los controles, incorporó la figura del Defensor del Pueblo y la Auditoría General de la Nación; y constitucionalizó la regla democrática al reconocerla como procedimiento básico que debe nutrir a la configuración del Derecho Constitucional y su mantenimiento, regulando, además, los partidos políticos y la defensa del orden constitucional; se realizaron importantes esfuerzos para posibilitar que los estados locales creen regiones para el desarrollo económico y social; se definió la autonomía municipal y se trazaron bases rectoras para la integración con otros estados soberanos.
En otro trabajo se plantea y desarrolla que la Constitución federal es nave insignia del sistema jurídico, a condición de que las garantías constitucionales tengan aptitud para respaldar las pretensiones de validez enunciadas en la Ley Mayor. En ese contexto, reforma y control judicial de constitucionalidad son definidos como paradigma de las garantías constitucionales.4 No obstante -agrego ahora-, puede suceder que la reforma, en lugar de defender, sea la que ataque las disposiciones normativas originarias, porque se infrinjan los límites prefijados.5
El análisis sobre el conflicto que puede suscitar la posible inconstitucionalidad de una reforma constitucional es un problema capital del Derecho Constitucional, y el consecuente análisis del órgano llamado o encargado que ha de resolverlo es un "problema secundario" sencillamente porque, aunque deriva de aquel y es "segundo en orden", tiene anatomía propia. Fijar la dimensión del problema significa que se trata de una situación sin un significado único o que incluye alternativas de cualquier especie porque el carácter de indeterminación objetiva es lo que define un problema.6
Según la conceptualización presentada, el problema7 se esquematiza: Page 481
Gráfico A
Control sobre la constitucionalidad de la reforma de la Constitución federal de la Argentina
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Posibilidad o imposibilidad de aceptar la puesta en duda de la reforma por razones de naturaleza procesal y/o material de derecho constitucional y/o provenientes del derecho internacional.
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Sobre qué órgano ejercerá el control de la enmienda.
El argumento constitucional que desarrollo se dirige a obtener como conclusión una razonable descripción y ulterior clasificación de los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina que permita comprender sobre bases ciertas la configuración del problema predeterminado y su consecuencia.
La Constitución federal de la Argentina de 1853/60 fue reformada en 1866, 1898, 1949, 1957 y 1994. Esta última fue la que de mayor grado de consenso cívico gozó y también la que con mayor profundidad reformó el texto, tanto el referido a las declaraciones de derechos y garantías como el relacionado con las potestades gubernativas.
¿Qué han hecho los jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación para enjuiciar la constitucionalidad de una reforma constitucional en el Derecho argentino, hasta 1994? Únicamente por razones de espacio renglones más abajo no se lleva a cabo comentario sobre las opiniones dogmáticas que se consideran más significativas hasta ese entonces.8 Además, se advierte que al hablar de Page 482 "juicio sobre la constitucionalidad" de la reforma, naturalmente, ninguna de las resoluciones judiciales comentadas se posaron sobre la totalidad de los aspectos de forma y/o de fondo comprendidos por la propia enmienda. Pero, creo, el solo hecho de que el juicio pueda prosperar, hace pensar que "toda" la reforma puede quedar, eventualmente, bajo la lupa del control judicial de constitucionalidad de la producción normativa estatal. Veamos.
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"Soria de Guerrero, Juana c/ Bodegas y Viñedos Pulenta Hnos. S.A.": en 1963, la tarea jurisdiccional de la Corte Suprema de Justicia de la Nación cumplió cien años. Hasta el 20 de septiembre de 1963, cuando sucedió por primera vez al decidirse el caso "Soria de Guerrero",9 nunca en su historia el más Alto Tribunal de Justicia se había pronunciado sobre si sus facultades jurisdiccionales comprendían o no la posibilidad de realizar el juicio de constitucionalidad de una reforma constitucional. En otras palabras, el primer fallo de la Corte Suprema argentina se pronunció en 1863, es decir, transcurrieron casi cien años de vida constitucional sin que el más Alto Tribunal de Justicia se haya pronunciado sobre este problema, destacándose que en la centuria hubo cuatro procesos de reforma.
Una mayoría de jueces de la CSJN -integrada por Benjamín Villegas Basavilbaso, Aristóbulo Aráoz de Lamadrid, Pedro Aberastury, Ricardo Colombres, Esteban Imaz y José Bidau- entendió, de conformidad con lo que se denominó "la doctrina de los precedentes de la Corte",10 que las "facultades jurisdiccionales del Tribunal no alcanzan, como principio" para examinar el "procedimiento adoptado en la formación y sanción de las leyes, sean ellas nacionales o provinciales". Para el propio Tribunal, dicha solución reconoció como fundamento la exigencia Page 483 de preservar la separación de los poderes del Estado, asegurando a cada uno de ellos el goce de la competencia constitucional que le concierne en el ámbito de su actividad específica.
Consecuentemente, reconocida la facultad del Poder Legislativo para aplicar la Constitución dentro de los límites de su legítima actividad, no constituye cuestión judiciable el modo en que aquel cumplió las prescripciones constitucionales atinentes al procedimiento adoptado en la formación y sanción de las leyes, sean ellas nacionales o provinciales. Rápidamente, la Corte pareció haber advertido que este argumento era necesario pero no suficiente. Por eso confirmó y completó la regla de interpretación constitucional del fallo citado con otra proposición insertada en la primera parte del considerando 4.º: "Que si ello es así con respecto a la observancia del procedimiento constitucional vigente para las Cámaras del Congreso, con mayor razón la intervención de esta Corte tampoco es pertinente para decidir, como se pretende, en el caso, si el artículo 14 nuevo de la Constitución Nacional fue sancionado de conformidad con las normas del reglamento interno dictado por la Convención Nacional Constituyente de 1957, relativas a la exigencia de aprobación, por dicho cuerpo, de las versiones taquigráficas de sus sesiones".
Se trató, en rigor, de la elaboración acabada de una regla para la interpretación constitucional: el procedimiento adoptado para la configuración del Derecho Constitucional y de la ley es, en principio, cuestión ajena a la potestad de control judicial. Y se dice "en principio" porque quizá, midiendo la relevancia del axioma adoptado, la Corte, en el considerando 3.º, descargó la excepción a la prohibición de despliegue de facultades jurisdiccionales. Dijo el más Alto Tribunal: "...Tal principio sólo cedería en el supuesto de demostrarse la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de la ley". Al no resultar comprobado en "Soria de Guerrero" que la sanción de la disposición normativa constitucional impugnada se encontrase comprendida en el supuesto excepcional precedentemente recordado, la Corte dispuso la estricta aplicabilidad al caso de la jurisprudencia mencionada.11 Page 484
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