El procedimiento contencioso-administrativo
| Autor | Allan-R. Brewer Carias |
| Cargo del Autor | Graduado Summa cum Laude de la Universidad Central de Venezuela Profesor de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho |
| Páginas | 301-335 |
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InstItucIones Fundamentales de derecho admInIstratIvo
capÍtulo cuarto
el procedImIento contencIos o-admInIstratIvo
1. IntroduccIón
297. Gran dicultad se nos presenta al querer estudiar, bajo el Título
del presente Capítulo, de una parte los rasgos más característicos del
procedimiento contencioso-administrativo, de otra parte los requisitos
procesales del mismo y, en n, el procedimiento aplicable. Y ello porque,
como ya ha podido vislumbrarse, la jurisdicción contencioso-administrativa
comprende dos tipos de competencias distintas, con caracteres propios: la
competencia de anulación y la competencia de plena jurisdicción.
Sin embargo, el orden lógico y sistemático que nos hemos propuesto
seguir en el estudio de la materia contencioso-administrativa en Venezuela
nos conduce a intentar exponer algunos principios fundamentales que
rigen el procedimiento contencioso-administrativo en ambas competencias,
diferenciándolas cuando sea imprescindible. De esta manera podremos
entrar en el Capítulo V al estudio de los recursos de anulación y de plena
jurisdicción en particular, y en un VI y último Capítulo al análisis de la materia
contencioso-scal.
Pero antes de entrar al estudio del procedimiento contencioso-
administrativo en Venezuela, tal como actualmente existe y es regulado,
debemos aclarar que las fuentes legales que lo disponen son: de una parte, y
principalmente, la Ley Orgánica de la Corte Federal de 1953 aún vigente por
mandato de la Disposición Transitoria decimoquinta de la Constitución, y de
En base a las disposiciones de estas leyes, y a la luz de las soluciones
jurisprudenciales en materia administrativa, entraremos a estudiar la materia
propuesta en la siguiente forma: en una primera parte, las características
principales del procedimiento contencioso-administrativo; en una segunda
parte, los requisitos procesales del mismo; y, en una última parte, las normas
procedimentales básicas.
1 CF—54—1 , 5—8—58.
En este sentido el Proyecto LPA 1963 establece, en su artículo 126, el mismo carácter su-
pletorio del Código de Procedimiento Civil, al disponer: “El recurso contencioso-admi-
nistrativo se substanciará y decidirá en la forma prevista en esta Ley. En los casos no
contemplados en ella se aplicarán las normas pertinentes del Código de Procedimiento
Civil”.
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AllAn R. BReweR-CARíAs
2. caracterÍstIcas prIncIpales
A) Noción previa
298. Las características rectoras del procedimiento civil venezolano,
entre las cuales podemos señalar la escritura, la publicidad, la mediación
y la concentración2 son también aplicables en principio al procedimiento
contencioso-administrativo.
Sin embargo, al hablar del procedimiento en materia contencioso-
administrativa, debemos señalar fundamentalmente tres características
propias que lo distinguen y especializan: el carácter contencioso, el carácter
inquisitorio y el carácter no suspensivo.
B) Carácter contencioso
299. Sobre el carácter contencioso del procedimiento contencioso-
administrativo, la jurisprudencia administrativa de la Corte ha sufrido
una lenta evolución, siguiendo la evolución constitucional. Sin embargo,
es necesario advertir, esta evolución que parte de la armación de que los
procedimientos contencioso-administrativos no son contenciosos, hasta
la admisión de su carácter contencioso, se reere fundamentalmente al
procedimiento originado por el recurso contencioso-administrativo de
anulación, del cual conoce la Corte en base a su competencia de anulación3.
Respecto al procedimiento originado por el recurso de plena jurisdicción,
nunca, ciertamente, se ha puesto en duda su carácter contencioso.
El problema comienza a preocupar a la Corte cuando interpretaba la
Constitución de 1931, que establecía en su artículo 120, ordinal 12, aparte 3º,
un procedimiento contencioso sólo cuando el acto administrativo impugnado
por el recurso de anulación era “una Resolución ministerial relativa a la
ejecución, interpretación o caducidad de algún contrato celebrado por el
Ejecutivo Federal”, no señalando, respecto al recurso de anulación interpuesto
contra otros actos administrativos que no tuvieran relación con contratos,
procedimiento alguno.
Sin embargo, con la reforma constitucional de 1936, y por disposición del
aparte segundo, ordinal 11 de su artículo 123, se estableció que todas las
Resoluciones ministeriales sin excepción no podían ser tachadas de nulidad
sino en juicio contencioso. Así también lo sostuvo la Corte en 19384.
Pero esta posición no era denitiva. En 1937 la Corte comenzó por
armar que “el recurso por exceso de poder, que fue intentado... contra las
resoluciones del Ministerio..., si bien puede decirse no contencioso en el
sentido de constituir un recurso subjetivo, dirigido directamente a atacar el
2 Sobre una exposición de estos principios referidos al Derecho Procesal Hispanoamerica-
no, véase: COUTURE, “Trayectoria y destino del Derecho Procesal Civil Hispanoamerica-
no”, Estudios de Derecho Procesal Civil, Buenos Aires, 1948, tomo 1, págs. 308 y sig.
3 Véanse Nos. 285 y 295.
4 Sentencia de la Corte Federal y de Casación de 14-6-38, en Resumen CFC en SPA, 1936-
1939, pág. 217 (Memoria 1939, tomo I, pág. 237).
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InstItucIones Fundamentales de derecho admInIstratIvo
acto y no ejercido respecto a la persona del funcionario de quien emanó, no
tiene el carácter de acto de la jurisdicción voluntaria, la cual se concreta a los
actos de la autoridad judicial necesarios para validar o conrmar un negocio
jurídico, ya que el aludido recurso por exceso de poder provoca una decisión
que favorece y perjudica los derechos de tercero en cuanto produce efectos
erga omnes5
Pero la incertidumbre de la Corte se reeja todavía en 1939, cuando
establecía que “aunque este género político de procesos en que se ventila
la nulidad de actos unilaterales del Poder Público no tenga propiamente el
carácter contencioso, es indiscutible el derecho que tiene aquel contra quien
obra para contestar los hechos y promover al efecto las pruebas que juzgue
conducentes, motivo por el cual la Corte ha dado a los interesados tiempo
suciente para esgrimir las armas de ataque y de defensa que respectivamente
posean a n de que pueda resultar el fallo verdaderamente justo. Corolario de
no ser dichos procesos verdaderamente contenciosos lo es, sin duda alguna,
que no obliguen a los jueces los trámites imprescindibles del procedimiento
establecido para los juicios contenciosos sin que ello implique, en modo
alguno, que no puedan aplicarlos en casos especiales o cuando circunstancias
determinadas a ello lo induzcan”6.
Esta posición dudosa de la Corte la vemos cambiada con las sucesivas
reformas de la Constitución7 armando, después de la reforma de 1961, que
el procedimiento contencioso-administrativo establecido para los procesos
de este género por el artículo 25 de la Ley Orgánica de la Corte Federal “es
notoriamente de carácter contencioso, ya que se ordena el emplazamiento
de todos los que se crean interesados para que se hagan parte en el recurso;
dispone abrir lapsos de promoción y evacuación de pruebas que se estimen
pertinentes; ordena la relación e informes de los interesados; autoriza auto
para mejor proveer y, nalmente, prevé la oportunidad para sentenciar el
caso”8.
Por tanto el procedimiento contencioso-administrativo de anulación
tiene carácter contencioso aunque no pueda decirse propiamente que
existe un demandado, pues el recurso se dirige contra un acto y no contra
la Administración u otra persona pública. Sin embargo, el hecho de que
no exista demandado no excluye la posibilidad de un defensor del acto.
Por ello no consideramos acertada una opinión de la antigua Corte Federal
cuando señalaba, en 1957, que “en el juicio contencioso por recurso de
ilegalidad el actor propone formal demanda contra la nación en la persona
del Procurador, a quien necesariamente se le cita y se le emplaza como a
cualquier demandado, para que comparezca en la oportunidad que se le
5 Sentencia de la Corte Federal y de Casación de 27-1-37 en Resumen CFC en SPA, 1956-
1939, pág. 130 (Memoria 1938, tomo 1, pág. 145).
6 Sentencia de la CFC de 23-6-39, Resumen CFC en SPA, 1936-1939, pág. 18 (Memoria 1940,
tomo I, pág. 241).
7 CFC—CP—3—1 , 4—4—51
CF—23—1 , 14—3—60.
8 CSJ—CP—27—1 , 15—3—62.
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