Problemática constitucional del estado de emergencia en Perú: Algunas cuestiones fundamentales
| Autor | Abraham Siles |
| Páginas | 123-165 |
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PROBLEMÁTICA CONSTITUCIONAL DEL
ESTADO DE EMERGENCIA EN PERÚ:
ALGUNAS CUESTIONES FUNDAMENTALES
Constitutional problEms oF thE statE oF EmErgEnCy in pErú: somE
EssEntial issuEs
abraham silEs*102
Pontificia Universidad Católica del Perú
asiles@pucp.pe
Resumen: El artículo muestra que el empleo del estado de emergencia se halla “normalizado” en
Perú. Analiza las deficiencias de la legislación sobre la materia, en particular su carácter fragmentario,
incompleto y carente de sistematicidad, como también la insuficiencia de la jurisprudencia constitucio-
nal. Propone un cambio en la Constitución que regule tres modalidades de régimen de excepción, en
vez de dos, de suerte de incorporar como modalidad autónoma el estado de alarma observable en otros
ordenamientos constitucionales. Plantea introducir controles más eficaces sobre el modelo de autoin-
vestidura para la proclamación del estado de emergencia y la asunción de los poderes excepcionales por
el Ejecutivo. Defiende una lectura de las causales de emergencia constitucional, a la luz del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, de manera de exigir siempre que exista una situación de
afectación de la vida nacional (una “amenaza existencial”). Y procura un cumplimiento estricto del
principio de temporalidad, mediante una adaptación del principio de “escala creciente de mayorías”
sostenido por Bruce Ackerman.
AbstRAct: The article shows that the use of the state of emergency is “normalized” in Peru. It
analyzes the deficiencies of the applicable legislation and, in particular, its fragmentary, incomplete
and lack of sistemacity character, as well as the insufficiency of constitutional precedents. It proposes
an amendment of the Constitution to regulate three types of regime of exception, instead of two, to
include the state of alarm as an independent regime as it exists in other constitutional governments. It
suggests to include more effective controls on the auto-investiture model for the declaration of the state
of emergency and the assumption of exceptional faculties by the executive. It defends an analysis of the
grounds for the emergency in light of the International Human Rights Law to demand the existence of
a situation that affects the national life (an “existential threat”). And it intends a strict compliance with
the principle of temporality through an adaptation of the principle of “supermajoritarian escalator”
as stated by Bruce Ackerman.
* Profesor de Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica del Perú, coordinador del Grupo
de Investigación en Derecho Constitucional y Derechos Fundamentales (GIDCYDEF), editor general de
la revista Derecho PUCP.
Estudios Constitucionales, Año 15, Nº 2, 2017, pp. 123-166
ISSN 07180105
Centro de Estudios Constitucionales de Chile Universidad de Talca
“Problemática Constitucional del estado de emergencia en Perú: Algunas cuestiones fundamentales”
Abraham Siles
Estudios Constitucionales, Año 15, Nº 2
2017, pp. 123-166
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2017, pp. 123-166
AbrAhAm SileS
PAlAbRAs clAve: Estado de emergencia, régimen de excepción, Constitución de emergencia, poderes
de emergencia, amenaza existencial.
Key words: State of emergency, regime of exception, constitutional anormality, emergency consti-
tution, emergency powers, existential threat
introduCCión
El presente artículo aborda algunas de las cuestiones más relevantes que plantea
la disciplina jurídico-constitucional del estado de emergencia en Perú. Conviene
explicitar que la idea que subyace a esta investigación es la de determinar si es
posible, y qué se requiere para ello, que el modelo de Estado constitucional y
democrático de Derecho sujete a límites la situación extrema que representa el
estado de emergencia –y, en general, el régimen de excepción– frente a las crisis
constitucionales de naturaleza político-social (guerras, subversión, terrorismo,
revueltas populares)1.
El artículo intenta mostrar que la normativa sobre la materia es deficiente,
tanto a nivel constitucional como legal, debido a diversas causas: errores de diseño
o estructuración institucional, legislación fragmentaria e incompleta, inclusión
subordinada de normas legales sobre regímenes de excepción en leyes sobre uso
de la fuerza por militares, indeterminaciones y omisiones normativas, elecciones
interpretativas controversiales, y debilidad de controles sobre los poderes concen-
trados en el Ejecutivo, entre otras.
Asimismo, el artículo procura exponer que la práctica constitucional peruana
ha sido también deciente en este ámbito de la vida institucional del país, pues
ha permitido el quebrantamiento de la Constitución y la comisión de violaciones
graves y sistemáticas de los derechos fundamentales en el marco de la guerra interna
que padeció la patria (1980-2000), mientras, en el período posterior a ésta, se
mantienen errores al enfrentar la alianza entre remanentes de Sendero Luminoso
(grupo subversivo y terrorista) y bandas de narcotraficantes que operan en el Valle
de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM), así como se observan deficiencias
en la, más reciente, aplicación de la Constitución de emergencia al combate de
1 Agradezco a César Landa, Elena Alvites, David Lovatón, Abraham García y Marco Rodríguez, miembros
del Grupo de Investigación en Derecho Constitucional y Derechos Fundamentales (GIDCYDEF), por
la reunión sostenida para discutir una versión preliminar de este artículo y por sus valiosos comentarios y
sugerencias para mejorarlo. He tratado de recoger la mayoría de sus recomendaciones, aunque me excuso por
no haberlas seguido en todos los casos. La responsabilidad por el resultado es, desde luego, enteramente mía.
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Problemática constitucional del estado de emergencia en
Perú: algunas cuestiones fundamentales
la delincuencia común para el mantenimiento de la seguridad ciudadana (y aun,
en ocasiones, a la represión de la protesta social).
El trabajo igualmente explora cómo la jurisprudencia del Tribunal Constitu-
cional peruano, ciertamente escasa y tardía, contribuye poco (por debajo de lo
necesario) a superar esta situación, ya que, si bien ha enunciado principios y ha
formulado un marco general sobre el estado de emergencia –y sobre el régimen de
excepción en su conjunto–, así como se ha pronunciado sobre distintos aspectos
específicos, una serie de cuestiones cruciales no han sido precisadas o corregidas,
incurriendo a veces el Tribunal Constitucional en interpretaciones y decisiones
discutibles, o, en otras ocasiones, omitiendo pronunciarse sobre determinados
puntos que requieren definición (por ejemplo, sobre las prórrogas sucesivas del
estado de emergencia).
Si bien el Derecho Internacional de los Derechos Humanos regula de manera
integral los estados de excepción, y en tal medida complementa y refuerza el pre-
cario marco normativo y las débiles prácticas institucionales a nivel nacional, en
este artículo se acude a él de manera especial para el examen de la cuestión de las
causales que justifican la declaración del estado de emergencia constitucional, en
relación con la exigencia de afectar la vida de la nación, donde el ordenamiento
internacional de los derechos humanos tiene particular relevancia.
Por limitaciones de espacio (y por su propia naturaleza) el artículo no puede
abordar todos los aspectos de la problemática, por lo que se concentra en de-
terminadas cuestiones generales y de diseño institucional, así como en algunas
cuestiones específicas poco estudiadas o que requieren ser debatidas y desarrolladas
con mayor precisión (a veces también requieren la introducción de enmiendas o
ajustes). Se ha privilegiado, así, junto a la presencia de la institución a lo largo de
la historia, estudiar la fragmentación de la normativa, el dilema entre modelo dual
o tripartito de régimen de excepción y los principios orientadores, la proclamación
de la emergencia y la autoinvestidura de quien ejerce los poderes extraordinarios,
la definición del contenido y gravedad de las causales (en especial, por lo que
atañe a la exigencia de afectar la vida de la nación), y la cuestión del principio de
temporalidad y las prórrogas sucesivas.
Quedan fuera del objeto de estudio, pese a su indudable importancia, los
efectos del estado de emergencia sobre los derechos fundamentales, el rol de las
Fuerzas Armadas respecto del control del orden interno, y los pormenores del
control jurisdiccional y político sobre la proclamación de la emergencia y las
medidas adoptadas a su amparo, que deberán ser materia de próximos trabajos
de investigación académica que den continuidad a este esfuerzo inicial.
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