Principios constitucionales en la ley de compras
| Autor | Celis Danzinger, Gabriel |
| Cargo | Abogado de la Contraloría General de la República. Postgrado en Derecho Constitucional, Universidad de Salamanca, España. |
| Páginas | 71-106 |
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Nomos - UNIVERSIDAD DE VIÑA DEL MAR - Nº 1 (2008), pp. 71-106
GABRIEL CELIS DANZINGER / Principios constitucionales en la ley de compras
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN LA
LEY DE COMPRAS
G ABRIEL C ELIS D ANZINGER *
1. INTRODUCCIÓN
El profesor Ricardo GUASTINI manifiesta, acogiendo una sugerencia de Louis FAVOREAU, que entiende por constitucionalización del ordenamiento jurídico “un proceso de transformación de un ordenamiento al término del cual el ordenamiento en cuestión resulta totalmente impregnado por las normas constitucionales. Un ordenamiento jurídico constitucionalizado se caracteriza por una Constitución extremadamente invasora, entrometida, capaz de condicionar tanto la legislación como la jurisprudencia y el estilo doctrinal, la acción de los actores políticos, así como las relaciones socia-
* Abogado de la Contraloría General de la República. Postgrado en Derecho Constitucional,
Universidad de Salamanca, España. Magíster en Derecho con mención en Derecho Público, Universidad de Chile. Profesor de Contratación Pública de la Universidad de Viña del Mar.
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RESUMEN
ABSTRACT
El presente trabajo analiza la forma en que el Derecho Administrativo de la contratación, específicamente a través de la nueva normativa sobre contratos públicos de suministros y servicios, se encuentra condicionado a nivel de principios, por el ordenamiento constitucional que, a su vez, está en armonía con el Derecho Internacional Público, particularmente a través de su fuente convencional. Principios tales como el democrático y aquellos que emanan de la consagración de derechos fundamentales, limitan la forma en que se aplican e interpretan las normas sobre contratación administativa.
Palabras clave: amparo, protección, conexión, incorporación, derechos fundamentales.
The present work analyzes how the Administrative Law rules the public contracts, emphasizing how the new legislation is conditioned by the principles and norms of constitutional order, in harmony with the International Public Law, specially to its conventional source. Principles such as democratic and those that emanate from the fundamental and constitutional rights, rise as limits to the application and interpretation of the administrative law that rules the contracts and services requested by the State.
Key words: Administrative law, constitutional principles, public contracts.
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les”1. Agrega que el concepto de la constitucionalización antes que bipolar (verdadero o falso), es de grado, y eso dependerá de las condiciones de constitucionalización que se cumplan. Estas son: a) Constitución rígida; b) Garantía Jurisdiccional de la Constitución; c) Fuerza vinculante de la Constitución; d) Sobreinterpretación de la Constitución; e) Aplicación directa de las normas constitucionales; y f ) Interpretación de las leyes conforme a la Constitución.
En efecto, el proceso de constitucionalización del ordenamiento jurídico, no solo se expresa en el ámbito del Derecho privado, sino también en el propio Derecho del Estado, particularmente en el ordenamiento jurídicoadministrativo.
A su vez, en lo que respecta al Derecho Administrativo, queremos llamar la atención sobre el hecho de que diversos preceptos constitucionales de orden principial constituyen el criterio rector en el vasto campo de la contratación pública, materia en la cual solo nos referiremos al nuevo sistema normativo previsto en la Ley Nº 19.886, de Bases de Contratos de Suministro y Prestación de Servicios2.
2. CARACTERÍSTICAS Y ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY DE COMPRAS. Previo al estudio de los principios constitucionales vinculados a la operatividad de la Ley Nº 19.886 y su normativa complementaria, debemos introducir al lector acerca de cuáles son las principales características jurídicas, así como el ámbito de aplicación subjetivo y competencial del régimen de contratación administrativa consagrado por la Ley de Compras.
2.1. En cuanto a las características de la Ley de Compras, podemos mencionar sintéticamente, las siguientes particularidades:
1. Desde un punto de vista constitucional es en general materia de ley ordinaria (art. 63 y art. 66 inciso 4º CPR). No obstante, los artículos 1º, 22, 23, 24, incisos 1º y 2º, 26, 37, inciso 2, y 39, inciso 2º, tratan materias orgánicas constitucionales y fueron declarados constitucionales por el Tribunal Constitucional en el control preventivo correspondiente.
1 GUASTINI, Ricardo: “La constitucionalización del ordenamiento jurídico: el caso italiano”, en: CARBONELL, Miguel (coord.): Neoconstitucionalismo(s), Madrid, Editorial Trotta, 2003, pp. 50-51. Véase también GUASTINI, Ricardo: Estudios de Teoría Constitucional, México, Distribuciones Fontamara, 2001, pp. 155-164.
2 Ley Nº 19.886, de Bases de Contratos de Suministro y Prestación de Servicios, Diario Oficial, Santiago, 30 de julio de 2003.
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2. La Ley Nº 19.886 regula una especie de contratos administrativos. El sistema de contratación previsto en la Ley de Compras se enmarca plenamente en el esquema general de contratos públicos ya esbozado. En particular establece un régimen de contratación de suministros, constituidos por la adquisición de bienes muebles o servicios a título oneroso requeridos por la administración para el desarrollo de sus funciones públicas (art. 1º de la Ley).
3. Es una ley de bases. Lo que significa que establece las premisas básicas y medulares de una institución, entregando a la potestad reglamentaria de ejecución el desarrollo de la misma. Esta perspectiva refuerza el mandato del art. 63 Nº 20 CPR en el sentido de instaurar el carácter general y abstracto de los preceptos legales.
En este caso se establece la preceptiva fundante para la contratación administrativa de aprovisionamiento o suministro3.
Desde los inicios de la normativa, la Jurisprudencia de la Contraloría afirma que se trata de una ley de bases al igual que la Ley de Procedimiento Administrativo.
Dictamen Nº 24.152/05: “… las leyes 19.880 y 19.886 constituyen textos legales de bases, esto es, contienen las reglas y principios directrices mínimos, fundamentales y obligatorios que rigen a los sectores de la administración del Estado, ya en relación con los procedimientos administrativos, ya con la celebración de contratos administrativos de suministro y prestación de servicios…”.
No olvidemos, eso sí, que el Reglamento de la Ley contribuye a su operatividad conformando ambos un solo cuerpo normativo sistemático e interdependiente, bajo el alero de la reserva legal (art. 63 CPR) entendida en su sentido relativo, como propugna la doctrina constitucional moderna, lo cual ha sido reconocido en general (si bien no para el caso específico de la Ley de Compras), por el propio Órgano de Control.
Dictamen Nº 50.246/06: “…Mediante la potestad reglamentaria se dictan las normas tendientes a poner en ejecución los preceptos de rango legal ya indicados, con estricta sujeción a lo que estos disponen. Lo anterior, por cuanto los reglamentos de ejecución y las normas de rango legal propiamente tales conforman un solo ordenamiento jurídicamente armónico e indisolublemente unido, de modo que todo el cuerpo normativo constituye aquellas normas legales que
3 “Una primera característica que surge de la revisión del referido cuerpo legal es su naturaleza de ley de bases, en cuanto se constituye en depositaria de los principios fundantes de la contratación administrativa en estudio…”: MENDOZA, Ramiro y LARA, José Luis: “La Contratación Administrativa y la Ley Nº 19.886: Aspectos a considerar en un recuento jurisprudencial”, en: Revista de Derecho de la Universidad Finis Terrae, año IX 9, 2005, p.100.
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regulan la actividad. Es por ello que un reglamento de ejecución no hace más que contribuir a que la ley pueda producir efectos jurídicos plenos. Una norma de rango legal está destinada a producir efectos y carece de sentido si no puede provocarlos, por lo que toda remisión al reglamento de ejecución implica necesariamente su complementación y ejecución práctica…”.
4. Es en principio una norma de aplicación directa. En efecto, podemos afirmar que se trata de una normativa de eficacia directa, ya que sus normas no se aplican supletoriamente a los contratos excluidos de su aplicación, salvo que ella misma lo ordene como en su art. 3º letra e).
Al respecto, la jurisprudencia administrativa ha aludido explícitamente a que se trata de una normativa de aplicación inmediata o directa y no supletoria
Dictamen Nº 32.424/04: Señala que este cuerpo legal “...es especial en cuanto a su objetivo y a la metodología a seguir en ese tipo de convenios y prima en todo lo que contradiga a aquélla, integrando incluso lo existente con sus reglas de aplicación inmediata y directa, como ocurre con los requisitos de publicidad, transparencia, información y de reclamos (...) si como consecuencia de tales contratos de suministro se produce un procedimiento administrativo propiamente tal, con actos trámites y actos finales, solo en lo no regido por la ley Nº
19.886, aludida, rigen las de la ley Nº 19.880...”.
Dictamen Nº 53.449/05: “… debe observarse el inciso final del artículo 12 de las mismas bases administrativas, en cuanto indica que en todo lo no regulado en ellas se aplica Ley Nº 19.886 y su reglamento, toda vez que la aplicación de dichas preceptivas es directa, y no supletoria, como se indica en este caso”.
La Ley Nº 19.886, sin embargo, es...
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