El principio ne bis in idem frente a la superposición del derecho penal y el derecho administrativo sancionatorio
| Autor | Juan Pablo Mañalich |
| Cargo | Profesor asociado del Departamento de Ciencias Penales, Universidad de Chile |
| Páginas | 543-563 |
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MAÑALICH, Juan Pablo “El principio ne bis in idem frente a la superposición del derecho penal y el derecho administrativo sancionatorio”.
Polít. crim. Vol. 9, Nº 18 (Diciembre 2014), Art. 8, pp. 543-563.
[http://www.politicacriminal.cl/Vol_09/n_18/Vol9N18A8.pdf]
El principio
ne bis in idem
frente a la superposición
del derecho penal y el derecho administrativo sancionatorio
Dr. Juan Pablo Mañalich R.
Profesor asociado del Departamento de Ciencias Penales, Universidad de Chile jpmanalich@derecho.uchile.cl
Resumen
El artículo propone una reconstrucción del alcance del principio ne bis in idem, entendido como la conjunción de una estándar de adjudicación sustantiva y un estándar de clausura procesal, para determinar su ámbito de aplicabilidad en contextos de superposición de regímenes de derecho penal y derecho administrativo sancionatorio. Para ello, se ofrece una caracterización general del principio ne bis in idem como estándar de derecho sancionatrio, en el marco de lo cual se favorece la adopción de un concepto funcional de sanción. Tras una clarificación del sentido preciso que cabe atribuir al principio ne bis in idem en su dimensión como prohibición de punición múltiple y en su dimensión como prohibición de juzgamiento múltiple, se indaga en las consecuencias normativas que de él se siguen, bajo el derecho chileno vigente, en referencia al posible entrecruzamiento del ejercicio de potestades investigativas y sancionatorias de índole penal y de índole administrativa.
Palabras clave: ne bis in idem, prohibición de punición múltiple y prohibición de juzgamiento múltiple, derecho penal y derecho administrativo sancionatorio
Zusammenfassung
Der Aufsatz bietet eine Rekonstruktion des Umfangs des Grundsatzes ne bis in idem an, und zwar im Sinne der Konjunktion eines Maßstabs materieller Rechtsanwendung und eines Maßstabs prozessualer Schließung, um dessen Anwendungsbereich bei der Überlappung von dem Straf- und dem Ordnungswidrigkeitsrecht entsprechenden Sanktionsregelungen zu bestimmen. Dafür wird eine allgemeine Charakterisierung des Grundsatzes ne bis in idem geliefert, in deren Rahmen für einen funktionalen Begriff von Sanktion plädiert wird. Nach einer Klarstellung des genauen Sinnes, der sich dem sowohl als Doppelbestrafungs- wie auch als Doppelverfolgungsverbot auftretenden Grundsatz zuschreiben lässt, werden dann die normativen Folgen desselben berücksichtigt, nach geltendem chilenischem Recht, mit Bezug auf die mögliche Interferenz der Ausübung von straf- und verwaltungsrechtlichen Kompetenzen.
Una versión preliminar del trabajo fue presentada, como conferencia, en el ciclo de Coloquios de Derecho Penal Económico, organizado por el Programa de Derecho Penal de la Universidad Diego Portales, el 7 de agosto de 2013. Vayan mis más sinceros agradecimientos a los organizadores por haberme brindado una inmejorable oportunidad para poner a prueba los argumentos aquí vertidos, así como a Italo Reyes Romero por su valiosa colaboración editorial.
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MAÑALICH, Juan Pablo “El principio ne bis in idem frente a la superposición del derecho penal y el derecho administrativo sancionatorio”.
Stichworte: ne bis in idem, Doppelbestrafungs- und Doppelverfolgungsverbot, Straf- und Ordnungswidrigkeitsrecht
1. El principio ne bis in idem como estándar de derecho sancionatorio
La pregunta a cuya respuesta se avoca este trabajo es la siguiente: ¿en qué medida puede hacerse operativo el principio ne bis in idem como un obstáculo a la imposición acumulativa de penas y sanciones administrativas, o bien como un obstáculo al desarrollo de investigaciones o a la sustanciación de procesos potencialmente conducentes a la imposición de unas y otras? En el intento de responder esta pregunta, la estrategia consistirá en un ejercicio de impugnación sucesiva de dos mitos que se hallan interconectados.
El primer mito consiste en el lugar común según el cual la medida en que el principio ne bis in idem sería operativo ante la eventual superposición de ámbitos regulativos propios de un régimen de derecho penal y de ámbitos regulativos propios de un régimen de derecho administrativo sancionatorio dependería, significativamente, de si la diferencia entre penas y sanciones administrativas se entiende como una diferencia cualitativa, tal como lo proponen las así llamadas “teorías diferenciadoras”, o bien como una diferencia cuantitativa, tal como lo proponen las así llamadas “teorías unitarias”.1Esta controversia parece encontrarse determinada por una cierta sublimación de la noción de ius puniendi, lo cual explica que el debate al respecto se encuentre en buena medida inclinado a favor de la tesis de la diferenciación cuantitativa, que precisamente se apoya en el eslogan de la “unidad” del ius puniendi del Estado.2De acuerdo con esto, habría que asumir la existencia una única potestad sancionatoria estatal, que conocería esas dos manifestaciones alternativas.3Esta tesis ha sido expresamente validada, por lo demás, por el Tribunal Constitucional chileno, en cuya sentencia de 26 de agosto de 1996, rol Nº 244, se declara que:
“los principios ordenadores del orden penal contemplados en la Constitución Política de la República han de aplicarse, por regla general, al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del Estado” (c. 9º).4
1Véase por todos GÓMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, Iñigo, Derecho Administrativo Sancionador. Parte General, 2ª ed., Navarra: Aranzadi/Thomson Reuters, 2010, pp. 71 y ss. En la discusión chilena, véase RODRÍGUEZ COLLAO, Luis, “Bases para distinguir entre infracciones criminales y administrativas”, Revista de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso, vol. XI (1987), pp. 117-163, 122 y ss., 148 y ss.; CORDERO, Eduardo, Derecho Administrativo Sancionador, Santiago: Legal Publishing/Thomson Reuters, 2014, pp. 45 y ss., 72 y ss.
2Así, y latamente, GÓMEZ TOMILLO y SANZ RUBIALES, Derecho Administrativo, cit. nota 1, pp. 87 y ss., con múltiples referencias. En la discusión alemana, véase por ejemplo, JAKOBS, Günther, Strafrecht Allgemeiner Teil, 2ª ed., Berlín: Walter de Gruyter, 1991, pp. 3/6 y ss.
3Así explícitamente GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo, 1ª ed. argentina, Madrid y Buenos Aires: Thomson/Civitas y La Ley, 2005, t. II, pp. 163 y ss., 167 s. Al respecto, y críticamente, NIETO, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, 1ª ed., Madrid: Tecnos, 1993, pp. 75 y ss.; en igual sentido HUERGO LORA, Alejandro, Las Sanciones Administrativas, Madrid: Iustel, 2007, pp. 19 y ss.
4Al respecto, y con referencias a los posteriores pronunciamientos del Tribunal Constitucional, véase CORDERO, Derecho Administrativo, cit. nota n° 1, pp. 51 y ss., 345 y ss., quien caracteriza –
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El recurso al eslogan de la unidad del ius puniendi estatal es especialmente lamentable, en tanto supone una vulgarización del concepto técnico de pretensión punitiva, por la vía de confundirlo con la designación del entramado de reglas de competencia que especifican las condiciones de ejercicio de las muy diversas potestades públicas involucradas en la eventual materialización de alguna concreta pretensión punitiva fundamentada en una determinada instancia de quebrantamiento (imputable) del derecho.5Pero siendo ésta nuestra situación “histórico-espiritual”, aquí se sostendrá –en contra del lugar común recién identificado– que la aplicabilidad del principio ne bis in idem, tratándose de una posible concurrencia del ejercicio de potestades persecutorias y sancionatorias de índole penal y de índole administrativa, no depende de si la diferencia entre éstas se entiende como una diferencia cualitativa o cuantitativa.6
Pero por supuesto, aquí se impone clarificar qué ha de entenderse por una “sanción administrativa” en el presente contexto. Si existe un punto de vista intuitivamente accesible para determinar el alcance del concepto de sanción administrativa, en contraposición al concepto de pena stricto sensu, es aquel relativo al órgano específicamente competente para su respectiva imposición. Desde este punto de vista, contarían como sanciones administrativas aquellas susceptibles de ser impuestas por órganos administrativos, lo cual en todo caso significa: por órganos no propiamente jurisdiccionales.7Bajo el derecho chileno vigente, éste sería el estatus, por ejemplo, de las sanciones cuya imposición compete a la Superintendencia de Valores y Seguros, tanto bajo la Ley de Mercado de Valores como bajo la Ley de Sociedades Anónimas, entre otras. En esos mismos términos, empero, no cabría decir que las sanciones actualmente susceptibles de ser impuestas por el Tribunal de la Libre Competencia, bajo el DL 211, sean sanciones administrativas, justamente en razón de su estatus como órgano (genuinamente) jurisdiccional.
favorablemente– esa misma línea de decisión en el sentido de la postulación de una “identidad ontológica entre penas y sanciones administrativas”.
5Fundamental al respecto BINDING, Karl, Handbuch des Strafrechts, Léipzig: Duncker & Humblot, 1885, pp. 477 ss., 483 y s.; véase también ROCCO, Arturo, Cinco Estudios sobre Derecho Penal, Montevideo y Buenos Aires: BdF, 2003, pp. 11 y ss.
6Nótese, en cualquier caso, que la viabilidad de una tesis de la diferencia cualitativa no pasa en modo alguno por validar una representación sustancialista de la supuesta “diversidad ontológica” que habría que reconocer entre un hecho punible y una contravención administrativa; véase sin embargo CORDERO, Derecho Administrativo, cit. nota n° 1, pp. 72 y ss., 98 y ss., 102 y ss., quien pasa por alto que esa diferencia es estrictamente relativa a la diferente configuración institucional de...
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