Planes fuera del sistema. Instrumentos ad hoc para la ordenacion y gestion de las areas urbanas plurimunicipales.
| Autor | Elinbaum, Pablo |
| Cargo | Ensayo |
RESUMEN | Tras medio siglo de intensos procesos de urbanizacion, la identificacion entre municipio y ciudad presenta un marcado desencaje conceptual, formal y funcional. No es casual que en la reciente bibliografia especializada se utilice un sinnumero de conceptos y neologismos como, por ejemplo, area urbana, ciudad-region o ciudadterritorio, para explicar los nuevos patrones urbanos. Sin embargo, en la practica, estos conceptos no casan bien con ninguno de los niveles convencionales de los sistemas de planeamiento ni con las jurisdicciones administrativas historicas. Frente al desencaje entre la teoria y las estructuras territoriales, surge una nueva generacion de planes capaces de abordar los problemas y las oportunidades que se dan simultaneamente en multiples escalas, particularmente en la local y en la regional. Mediante la comparacion de tres planes de escala intermedia, se pretende evidenciar la innovacion y la especificidad del planeamiento de las areas urbanas plurimunicipales. Argumentamos que la implementacion de planes en la escala intermedia--por fuera del corse de los sistemas de planeamiento--es una oportunidad excepcional para promover la gobernanza y superar la historica fragmentacion entre el urbanismo y la ordenacion territorial.
PALABRAS CLAVE | reescalamiento, ordenamiento territorial, desarrollo regional y local.
ABSTRACT | After half a century of intense processes of urbanization, the correlation between municipalities and cities shows an explicit conceptual, formal and functional contradiction. It is no coincidence that countless concepts and neologisms such as urban area, city-region or urban-region emerge in the recent specialized literature for explaining the new urban patterns. However, in practice, these concepts do not fit well with any of the conventional levels of planning systems or with historical and administrative jurisdictions. Facing the mismatch between theory and territorial dynamics, a new generation of plans tries to address the challenges and opportunities that occur simultaneously at multiple scales, particularly between local and regional levels. By comparing three intermediate scale plans, this paper aims to explore the innovation and specificity of recent tools for managing plurimunicipal urban areas. We argue that the implementation of intermediate scale plans--outside the corset of planning systems--is an exceptional opportunity for enhancing governance and overcome the historicalfragmentation between urban and regional planning.
KEYWORDS | rescalement, spatial planning, regional and local development.
Introduccion
Luego de medio siglo de intensos procesos de urbanizacion e integracion territorial, los limites municipales ya no expresan de manera univoca el ambito de lo local (Indovina, 2003; Nel-lo & Munoz, 2004; Soja, 2000). Entre el sinnumero de conceptos y neologismos que desde la decada de los noventa del siglo pasado intentan definir los nuevos patrones urbanos (Vicente, 2003), la definicion de "area urbana" es quizas la mas clara, especialmente cuando nos referimos a los fenomenos urbanos y a las dinamicas territoriales asociadas al desarrollo de las ciudades intermedias y sus areas de influencia. Las areas urbanas son unidades plurimunicipales que representan una conurbacion distintiva, unificada e interdependiente en terminos economicos y sociales (Berry, Goheen & Goldstein, 1968; Smart, 1974; Van der Laan, 1998). Asimismo se caracterizan por tres aspectos tipologicos: (i) la complejidad funcional, evidente en las relaciones de jerarquia variable, en la policentralidad y en los vectores de crecimiento pluridireccionales, (ii) la complejidad morfologica, verificable en los patrones simultaneos de concentracion y dispersion de la urbanizacion, y (iii) la complejidad administrativa, evidente en la sofisticada integracion de las formas de gobierno y las formas de gobernanza (Elinbaum, 2013). (1) El ambito de las areas urbanas no se corresponde con ningun nivel de los sistemas de planeamiento convencionales (ej. local, regional, nacional). Asi pues, la ordenacion y gestion del desarrollo de estos territorios se considera implicitamente en el planeamiento regional o en el planeamiento municipal (Faludi, 2000; Farinos, 2004). Sin embargo, la necesidad de abordar conjuntamente los fenomenos urbanisticos y regionales para considerar la escala fluctuante en la que se identifican los problemas de las areas urbanas, entra en contradiccion con el principio de subsidiariedad del planeamiento asociado a la estructura administrativa tradicional (municipio, provincia, region, etcetera) (Elinbaum, 2014; Galiana, Vinuesa & Agudo, 2010).
El reescalamiento de lo urbano se hace mas evidente a partir de la denominada urbanizacion regional (Soja, 2000). Impulsada por una potente demanda social, la urbanizacion regional evidencia la crisis tecnica y politica de las administraciones publicas, especialmente la municipal--que aun mantiene la potestad sobre el planeamiento urbanistico--. Mientras que las dinamicas de urbanizacion evolucionan rapidamente, la estructura burocratica del Estado permanece inmutable. En el planeamiento municipal aun se suele operar con distinciones morfologicas anacronicas y deterministas, como la clasificacion del suelo en "urbano" y "no urbano", mientras que el motor de las transformaciones territoriales se impulsa "desde arriba" por las redes transnacionales de los monopolios financieros y "desde abajo" por un sinnumero de coaliciones politicas emergentes. Paradojicamente, su organizacion desestructurada les permite operar con eficiencia, por encima de los limites jurisdiccionales y al margen de las administraciones historicas.
Debido a la ausencia de un consenso o convencion para tipificar los planes supralocales, la consideracion de las areas urbanas suele identificarse con una escala territorial ambigua. Por ejemplo, en los compendios de los sistemas de ordenacion territorial realizados por la Comision de Planeamiento de la Union Europea (Commission of the European Communities [CEC], 1997; Farinos, 2006) se aborda la comparacion de las normativas y los instrumentos de planeamiento de los veintisiete paises miembros en tres niveles considerados como basicos (local, regional y nacional), aludiendo muy superficialmente a la escala metropolitana y omitiendo por completo la escala que concierne a los problemas de las areas urbanas mas complejas. En otras palabras, la definicion del planeamiento de las conurbaciones conformadas por las ciudades intermedias y los municipios ubicados en su area de influencia permanece como un tema abierto y vago, en la medida en que ni su contenido ni su alcance normativo han sido estudiados o discutidos. El fenomeno de las areas urbanas evidencia no solo el desencaje entre escalas territoriales y ambitos administrativos, sino que muestra sobre todo como se fuerza el desarrollo territorial a la idealizada cascada de los niveles de los sistemas de planeamiento (Bassols, 2004; Brenner, 2003). Pese al statu quo tecnico y politico de la ordenacion territorial, los problemas de las areas urbanas comienzan a tratarse desde una "escala intermedia" implementada de forma ad hoc como un espacio idoneo para promover los procesos de gobernanza (Swyngedouw, 2004). (2) Esta nueva generacion de planes intermedios permite conjugar los intereses de los niveles administrativos historicos, definiendo una nueva escala de ciudad.
A partir de la comparacion de tres planes plurimunicipales, el objetivo de este articulo radica en explorar la innovacion y la especificidad de los instrumentos de planeamiento implementados para ordenar y gestionar las areas urbanas mediante el analisis de tres dimensiones basicas: el marco institucional, el contenido instrumental y el proceso de planeamiento. (3) A partir de este enfoque, argumentamos que (i) la escala del planeamiento de las areas urbanas plurimunicipales se refiere simultaneamente a problemas de caracter local y regional y que, por tanto, debe redactarse en una escala intermedia, por fuera de los niveles tradicionales de los sistemas de planeamiento; (ii) los instrumentos para ordenar y gestionar las areas urbanas deben tener un alcance hibrido y necesariamente selectivo; y (iii) la implementacion ad hoc de estos planes permite articular la historica fragmentacion de los marcos legales que disocian el urbanismo de la ordenacion territorial.
A partir de los objetivos planteados, nos apoyamos en la comparacion de tres planes plurimunicipales que confirman las siguientes condiciones tipologicas: (i) los ambitos de planeamiento no coinciden con ninguna demarcacion previa; (ii) el contexto disciplinar de los casos se corresponde con modelos socioculturales europeos diferentes (cec, 1997; Nadin & Stead, 2008); y (iii) la redaccion de los planes es coetanea, ya que ellos se implementaron en la primera decada de este siglo. Con miras a enriquecer los resultados, se han escogido planes correspondientes a tres areas urbanas con diferente tamano y poblacion segun los parametros de las Areas Urbanas Funcionales Europeas (Antikainen, 2005). Ademas, se considero que presenten una relevancia regional y local, sin alcanzar la influencia politica e institucional que tienen las grandes capitales metropolitanas. Asi pues, escogimos un area urbana pequena (definida como aquella con una poblacion menor a 50.000 habitantes), otra mediana (cuya poblacion se encuentre entre los 50.000 y 200.000 habitantes) y otra grande (cuya poblacion se encuentre entre los 250.000 y 1.000.000 de habitantes). En concreto, se compara el Plan Director Urbanistico de la Cuenca de Odena (Espana), el Plan Local de Urbanismo Intercomunal de la Aglomeracion de Agen (Francia), y la Estrategia Territorial Basica de North Northamptonshire (Inglaterra) (cuadro 1). En cuanto a los principales datos primarios y secundarios, se basan en informes y documentos de planeamiento, articulos y libros cientificos, sitios institucionales en...
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