Personas vinculadas al sector agrícola en zonas rurales: migrantes climáticos inminentes
| Páginas | 229-257 |
| Fecha | 31 Diciembre 2020 |
| Autor | Gustavo Arellano Reyes,Carolina Silva Santelices |
| Materia | Derecho del Medio Ambiente |
REVIS TA
DE DE RECHO AMBIENTA L NÚM. 14 2020 • PÁGS. 229256 • DO I 10.5354/07194633.2020.54155
RECIBIDO: 11/8/2019 • A PROBADO: 28/10/2020 • PU BLICADO: 31/12/2020
DOCTRINA
Personas vinculadas al sector agrícola en zonas
rurales: migrantes climáticos inminentes
People related to agricultural sector in rural zones: imminent climate migrants
Gustavo Arellano Reyes
Investigador independiente, Chile
Carolina Silva Santelices
Investigadora independiente, Chile
RESUMEN Las migraciones climáticas dentro de un país ocurren por diversos moti-
vos. En este artículo se abordarán aquellas impulsadas por cambios en las condiciones
ambientales relacionadas con períodos de sequía, eventualmente acrecentadas por el
cambio climático, que afectan a personas ligadas a la agricultura como actividad de
subsistencia y/o de desarrollo económico. Se revisarán dos casos relacionados con este
fenómeno que presentan características similares, lo que hace interesante su análisis
comparativo: uno en la comuna de Monte Patria, región de Coquimbo, Chile, y otro
en La Montaña, estado de Guerrero, México. Se analizarán las regulaciones relativas al
recurso hídrico, y las políticas públicas asociadas a sequía y cambio climático. Final-
mente, se estudiará si existe o no una adecuada respuesta institucional que persiga la
prevención, o bien, la mitigación de este tipo de desplazamientos. Esto resulta relevante
dado que constituyen procesos de desarrollo continuo y progresivo. Se observa, además,
la existencia de personas que se encuentran en una situación de migración inminente
por causas similares a los casos analizados.
PALABRAS CLAVE Migración interna, agricultores, sequía, cambio climático.
ABSTRACT Climate migrations within a country take place because of various reasons.
In this work will been reviewed those that occur due the changes in environmental
conditions, specically related to drought’s consequences, increased by climate change,
which aect people linked to agriculture as an economic activity or for their own liveli-
hood. Will be review two cases related to this phenomenon that have similar character-
istics what makes interesting its comparative analysis: one in the commune of Monte Pa-
tria (Coquimbo Region, Chile), and the other in La Montaña (Guerrero State, Mexico).
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PERSONAS VINCULADAS AL SECTOR AGRÍCOLA EN ZONAS RURALES: MIGRANTES CLIMÁTICOS INMINENTES
Legal regulations related to water resources, public policies related with drought and
climate change are going to be analyzed. Finally, it will be studied whether or not there is
an adequate institutional response that seeks to prevent or mitigate this type of displace-
ment. e foregoing is relevant because this is a continuous and progressive situation,
also observing the existence of people who are in an imminent migration situation, for
similar reasons of the analyzed cases.
KEYWORDS Internal migration, agriculture, drought, climate change.
Introducción
Existen diversos factores que impulsan a las personas a migrar: trabajo, calidad de
vida, acceso a recursos, cambio en condiciones ambientales, entre otros (Hoegh-
Guldberg y otros, ), y pueden presentarse de manera conjunta o separada. Para
nuestro estudio, sin perjuicio de reconocer la multiplicidad de factores, nos enfoca-
remos en analizar como causa de un proceso migratorio el cambio en las condiciones
ambientales.
En esta línea, las personas que se dedican a actividades económicas dependientes
de recursos naturales son susceptibles de experimentar procesos migratorios; por tal
motivo, serán sujetos de nuestro estudio las personas de zonas rurales, ligadas a la
agricultura como actividad de subsistencia y/o desarrollo económico quienes, ante
fenómenos de sequía, eventualmente agravados por el cambio climático —enten-
diendo a este como un desastre de lenta aparición—, pueden verse imposibilitadas de
continuar con dicha actividad y, en consecuencia, por obligación o decisión propia,
migrar a otros lugares. Es relevante aclarar que únicamente se abordarán los procesos
migratorios internos y quedan excluidos de este artículo los procesos migratorios
internacionales.
La metodología de análisis considerará el estudio de lo sucedido en Monte Patria,
región de Coquimbo, Chile, y en La Montaña, estado de Guerrero, México.
Se ha optado por estos casos debido a que ambos países, según se expondrá, son
particularmente vulnerables a los efectos adversos provocados por el cambio climáti-
co; tanto en el caso de Monte Patria como en el de La Montaña, la principal actividad
económica de los grupos propensos a la migración es la agricultura; en estos lugares,
además, se han observado fenómenos de sequía reciente que, como se explicará, po-
drían haberse agudizado como consecuencia del cambio climático.
Junto a lo anterior, resulta interesante revisar lo ocurrido en una jurisdicción ex-
tranjera, dado que permite contrastar la forma en que dos países enfrentan la si-
tuación, sus consecuencias y los mecanismos de adaptación dentro de sus respecti-
vos ordenamientos. Así, es posible levantar como hipótesis que Chile no cuenta con
políticas para hacerse cargo de la situación de estos migrantes. No existe mención
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a estos desplazamientos en ningún cuerpo normativo, no se observan medidas mi-
tigatorias ni preventivas asociadas. Esto último es de suma relevancia ya que, como
se analizará, actualmente existen otras zonas dentro del país que son susceptibles de
experimentar fenómenos similares a los de Monte Patria. Finalmente, cabe destacar
que tampoco existe un catastro nacional de carácter gubernamental ni un registro
especíco que permita observar el desplazamiento al interior del país; tampoco hay
estudios respecto a sus causas, lugares de desplazamiento o las consecuencias sociales
y económicas que puede generar a nivel familiar, local o regional.
De este modo, en primer lugar, se expondrá el concepto de migrante climático;
luego, se procederá a revisar los casos seleccionados; posteriormente, se estudiará la
legislación aplicable en cada uno de los países respecto a recursos hídricos y cambio
climático, para después exponer las medidas contempladas en cada país respecto a
los procesos de migración interna; y nalmente, se proponen recomendaciones en
relación con la respuesta institucional existente o inexistente de cada uno de los casos.
Cabe indicar que el trabajo consiste en un análisis multidisciplinario, el que ex-
cede un análisis puramente teórico-formal: pretendemos abordar la problemática de
la migración interna no únicamente desde un punto de vista jurídico, sino también
con perspectivas sociales —estadística, socio-antropológioa, entre otras—, utilizan-
do únicamente fuentes de tipo secundarias y no primarias. El análisis de casos que se
desarrolla en este artículo, si bien cuenta con una diversidad de fuentes, no se enfoca
en el desarrollo jurisprudencial, sino en un análisis que considera la respuesta ins-
titucional proveniente del Poder Ejecutivo, vericando más la existencia y eventual
efectividad de políticas públicas que la labor judicial.
Concepto de migrante climático
La Organización Internacional para las Migraciones (OIM) señala que «los migran-
tes por motivos ambientales son personas que, debido a cambios repentinos o gra-
duales en el medio ambiente que inciden negativamente en sus condiciones de vida,
se ven obligados a –o deciden— abandonar sus viviendas habituales, ya sea de mane-
ra temporal o permanente, y se desplazan a otras partes de su propio país o fuera del
mismo» (OIM, ). En este sentido, quienes se dedican a actividades económicas
dependientes de recursos naturales, constituyen, entre otros, potenciales candidatos
a migrar por razones climáticas.
En base a lo anterior es posible desprender tres características de la migración por
cambio en el clima que merecen un análisis: i) son cambios repentinos o graduales,
ii) inciden de manera negativa en las condiciones de vida, y iii) generan como conse-
cuencia la migración forzada o voluntaria.
En primer lugar, los cambios que motivan la migración pueden ser repentinos o
graduales. Este artículo se enfocará en los cambios graduales; en particular, aquellos
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que se asocian a la disponibilidad al recurso hídrico para el desarrollo de actividades
agrícolas. El cambio climático se dene como «un cambio de clima atribuido directa
o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera
mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos
de tiempo comparables» (CMNUCC, ).
Respecto de los cambios graduales que se abordarán, son relevantes los conceptos
de sequía y escasez hídrica. El concepto de sequía puede ser clasicado en diversas
categorías (Mishra y Singh, ), no obstante, para el análisis que se realiza en este
artículo son pertinentes los conceptos de sequía agrícola y socioeconómica. La FAO
dene sequía agrícola como el porcentaje de años donde los cultivos fallan por falta
de humedad (Mishra y Singh, : ). A nivel nacional, se la dene como «el dé-
cit de las precipitaciones o los caudales que afecta la productividad de los cultivos
según su estado de desarrollo» (Conaf, : ).
A su vez, la sequía socioeconómica ocurre cuando la demanda del bien económico
excede la oferta como resultado de un décit relacionado con el clima en el sumi-
nistro de agua (Mishra y Singh, : ). Es lo que se conoce como escasez hídrica
(Baeza, : ). Para efectos de este artículo entenderemos que existe una estrecha
relación entre ambos conceptos, aunque el concepto amplio es el de sequía y el más
especíco el de escasez hídrica.
Una sequía eventualmente puede verse agravada por el cambio climático, dado
que según el Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) se espera que el
aumento de las temperaturas en más de , °C genere un aumento en la intensidad
y frecuencia de las sequías (Hoegh-Guldberg y otros, : ). En relación con la
incidencia negativa que estos fenómenos conllevan, cabe indicar que la sequía es con-
siderada como un proceso de inicio lento que afecta cada vez más la movilidad de la
gente, aunque actualmente no existe disponibilidad de datos que permitan cuanti-
carlo (OIM, : ) dado que gradualmente disminuye la viabilidad de los sistemas
humanos y naturales (Noralene, Shaw y Takeuchi, : ).
La agricultura es considerada como una de las actividades de mayor susceptibi-
lidad ante los cambios ambientales y juega un rol importante en las formas de vidas
rurales (Noralene, Shaw y Takeuchi, : ). De esta manera, se prevé que el cam-
bio climático afecte la seguridad alimentaria (FAO, a), especícamente del
de la gente cuyos modos de vida dependen de la agricultura (FAO, : ). En este
sentido, algunas investigaciones señalan que el sujeto de estudio de este trabajo re-
presenta mayor vulnerabilidad debido a que, en su mayoría, se encuentra en el rango
de ingreso más bajo (FAO, a), y no puede acceder, por ejemplo, a sistemas de
riego ecaces o a otros mecanismos que permitan una agricultura de subsistencia.
Respecto a las consecuencias que generan estos fenómenos, se observa una de-
cisión de abandonar las viviendas de manera temporal o denitiva para desplazarse
a otros lugares dentro del país o fuera de este. Como se mencionó, este trabajo se
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centrará en la migración interna, que corresponde al movimiento de personas de
una región a otra en un mismo país. Esta migración puede ser de carácter temporal
o permanente (OIM, : ).
Análisis de casos
Dentro de los motivos que pueden explicar la elección de México como país de com-
paración con el caso chileno, destaca que ambos países son particularmente vulnera-
bles a los efectos adversos provocados por el cambio climático (OIM, : y ).
La vulnerabilidad se considera en función de la exposición, sensibilidad y capacidad
adaptativa de un país. La exposición se reere al tipo, grado o naturaleza de las varia-
ciones climáticas a la que un sistema está expuesto. La sensibilidad se reere al grado
en que un sistema resulta afectado positiva o negativamente por la variabilidad o el
cambio climático. La capacidad adaptativa hace referencia a los recursos e institucio-
nes que permiten el diseño e implementación de medidas efectivas para la reducción
de la vulnerabilidad de la población y de los ecosistemas (Inecc, ).
Las condiciones de exposición de ambos países son similares por la ubicación
geográca —zonas propensas a las sequías y deserticación, largos territorios ex-
puestos a tsunamis, entre otros—, aspecto que ambos países cumplen. No obstante,
en el caso de México la vulnerabilidad también se expresa a nivel económico y
social en el índice de pobreza extrema, que alcanza el , (Coneval, ). Por
el contrario, en Chile esta tasa es de solo el , (Ministerio de Desarrollo Social,
); además, se le considera como un país con capacidades técnicas e institucio-
nales, y ocupa el primer lugar de la región en muchos de los indicadores relativos
a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (OIM, : ). Este aspecto es relevan-
te, dado que Chile, en comparación con México, posee una mejor capacidad, al
menos económica, para hacerse cargo de las consecuencias derivadas del cambio
climático. No obstante, como se verá, México parece manejar de mejor manera la
migración interna.
La Segunda Comunicación Nacional de Cambio Climático de Chile () señaló
que nuestro país es altamente vulnerable al fenómeno del cambio climático, ya que
cuenta con áreas de borde costero de baja altura, áridas, semiáridas y de bosques, sus-
ceptibilidad a desastres naturales, áreas propensas a sequía y deserticación, zonas
urbanas con problemas de contaminación atmosférica y ecosistemas montañosos,
como las cordilleras de la Costa y de los Andes. Especialmente relevante es la zona
central de Chile, que se encuentra dentro de las áreas de alta vulnerabilidad frente
a los cambios climáticos. Esto, dado que en el borde costero norte se encuentra el
desierto de Atacama que, según se pronostica, aumentará su grado de aridez; las pre-
cipitaciones han venido descendiendo entre un y por ciento, y se han observado
además cambios en su estacionalidad e intensidad (OIM, : ).
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México, por su parte, se encuentra ubicado en una «región que es muy susceptible
a variaciones signicativas en los patrones climáticos y temperaturas» (Ángeles y Gá-
mez, : ). Inuyen tanto su ubicación geográca, su topografía y su red hidroló-
gica, que lo hacen particularmente frágil a grandes daños por eventos hidrológicos o
meteorológicos extremos (WWF, : ).
El segundo motivo es que ambos países han transitado por períodos de grandes
sequías. En el caso de Chile, se ha experimentado un fenómeno denominado megase-
quía, por tratarse de la más larga de la historia, que ha afectado la mayor área y que
ha implicado el desplazamiento de pequeños productores rurales a áreas urbanas o
costeras, dejando áreas improductivas (OIM, : ).
Las sequías no son sucesos aislados en Chile: se conocen diversos episodios de
décit pluviométrico superior al entre las regiones de Coquimbo y Biobío, entre
los años a . No obstante, a partir del año se registra un evento, aún en
desarrollo, que es el de mayor duración y extensión territorial registrado, y se le ha
denominado megasequía (CR, : ). La década más cálida de los últimos cien
años ha exacerbado el décit hídrico a través de la evaporación de cuerpos de agua
y cultivos; el de décit de precipitación se puede atribuir al cambio climático
antrópico (CR, : ). Datos del boletín de sequía de la Dirección de Meteorología
de Chile señalan que en meses (octubre de a septiembre de ), las con-
diciones secas se observan desde la región de Antofagasta al sur, con características
extremas en las regiones de Valparaíso y O’Higgins. Lo anterior demuestra que la
pluviosidad observada durante el año no resultó relevante en el marco del suce-
so de sequía observado en el período reciente en Chile.
Lo que explicaría la megasequía serían las condiciones neutras en el Pacíco ecua-
torial y la baja oscilación decadal del Pacíco; no obstante, ambos factores no son
capaces de explicar por sí solos el fenómeno. El cambio climático antrópico estaría
provocando también el décit hídrico tan marcado y persistente (CR, : ).
Los principales impactos de este fenómeno han sido el décit del promedio en
los caudales en los ríos de las regiones de Coquimbo y Valparaíso. Entre y
alcanzó el ; también se ha reducido el agua almacenada en diversos sistemas —
algunos como el embalse La Paloma—, aprovechados mayormente para el riego agrí-
cola (CR, : ).
Por su parte, México experimentó durante los años a una de las peores
sequías de las últimas siete décadas (Ortega-Gaucín, : ), y que afectó a más
del del territorio nacional y causó pérdidas en el sector agropecuario, desabas-
teciendo del recurso hídrico a las comunidades rurales de las regiones más áridas
y vulnerables (Ortega-Gaucín, : ), además de implicar un gran gasto estatal
(Ortega-Gaucín, : ).
. Dirección Meteorológica de Chile, Boletín de Sequía núm. , disponible en https://bit.ly/nWraK.
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Finalmente, cabe señalar que los lugares analizados son un tanto disímiles en tér-
minos de magnitud territorial y demográca: Monte Patria es una pequeña comuna
y La Montaña agrupa a diecinueve municipios. No obstante, en ambos la actividad
económica principal es la agricultura, lo que permite realizar el análisis migratorio
desde un enfoque común.
Monte Patria, Región de Coquimbo, Chile
Monte Patria se ubica en la Provincia del Limarí, dentro del valle del río del mismo
nombre, en la región de Coquimbo, en una zona cordillerana y de altas pendientes.
En relación con su población, revisados los datos obtenidos por el censo poblacio-
nal del año —último válido y disponible—, Monte Patria tiene . habitantes
(. hombres y . mujeres). Respecto al análisis de población urbana y rural,
en los censos de y se observa disminución de habitantes en zonas rurales y
aumento en zonas urbanas, como muestra la tabla 1.
En lo que reere a la actividad económica principal de la comuna, prevalecen las
asociadas con la agricultura, ganadería, caza y silvicultura, que en su conjunto repre-
sentan el del total; le siguen las actividades del rubro de los hoteles y restauran-
tes, con el . De la revisión de los reportes comunales de la Biblioteca del Congreso
Nacional y de la información disponible por parte de la Cepal, se observa en la tabla
2 lo siguiente para los años , , y .
Sin perjuicio de que este levantamiento de datos no analiza en forma particular la
agricultura como actividad económica, sino que la agrupa con otras actividades pri-
marias, entre el y se observa una disminución de . personas dedicada
a dichas actividades. En forma menos drástica, para el mismo período se observa
una disminución en la mano de obra total de la comuna de . personas; en este
sentido, las actividades primarias, frecuentemente, se desarrollan en zonas rurales y
considerando la información de la tabla , que demuestra una disminución de pobla-
ción en dichas áreas, es posible plantear que personas dedicadas a actividades prima-
rias, como la agricultura, pueden ser candidatas a un eventual fenómeno migratorio
campo-ciudad, motivadas por la búsqueda de empleo.
. El de enero de se solicitó información a la Ilustre Municipalidad de Monte Patria (Ley
.) respecto al número de habitantes y la principal actividad económica de la comuna. Dicha soli-
citud fue atendida el de febrero de y los datos aportados, según informan, provienen del censo
poblacional del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) del año y de la base de datos del Servicio
de Impuestos Internos (SII) del mismo año.
. El de enero de se solicitó información al Instituto Nacional de Estadísticas (Ley .)
respecto al número de habitantes que se dedicaban a la agricultura en la comuna de Monte Patria. Dicha
solicitud fue atendida el de febrero de y los datos aportados, según informan, provienen del
catastro de la Cepal/Celade Redatam , de febrero de .
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Para la región de Coquimbo, la FAO señala que las personas que habitan zonas
rurales consideran que el fenómeno de sequía experimentado en los últimos años ha
sido el más importante de las últimas décadas, lo que ha motivado el cuestionamien-
to de seguir viviendo en dicho territorio. Las principales percepciones locales que
levantó el estudio fueron:
Fuertes disminuciones de las fuentes de agua; dicultades o imposibilidad de
sembrar hortalizas, trigo, papas y maíz; importante reducción en la producción de
frutales; pérdidas económicas asociadas a disminución o ausencia de producción;
necesidad de comprar en el mercado los productos que cultivaban destinados al au-
toconsumo, afectando el presupuesto del hogar y cambiando la conducta alimenticia
de las familias (FAO, b: ).
La situación relatada por el estudio de la FAO es relevante ya que el fenómeno
migratorio de esta comuna ocurre en el contexto de la sequía que se vive en la región
de Coquimbo. Las comunidades agrícolas pueden ver en la migración una alternativa
a la precaria economía de subsistencia cuando se carece del recurso hídrico.
En este contexto, considerando la vulnerabilidad del componente ambiental (ín-
dice global de aridez e índice de retención de humedad del suelo), la vulnerabilidad
del componente productivo (infraestructura de riego, adopción tecnológica y diver-
sicación productiva) y la vulnerabilidad del componente socioeconómico, el estu-
dio de la FAO concluye que las zonas de secano de la región de Coquimbo son las que
Tabla 1. Análisis población urbana y rural años 2002-20017
Parámetro Censo 2002 Censo 2017 Resultado
Hombres zona rural 8.736 7.791 Disminución de 945 hombres en zonas rurales
Hombres zona urbana 6.615 7.479 Aumento de 864 hombres en zonas urbanas
Mujeres zona rural 8.200 7.622 Disminución de 578 mujeres en zonas rurales
Mujeres zona urbana 6.725 7.859 Aumento de 1.134 mujeres en zonas urbanas
Fuente: Censo poblacional año 2017, INE.
Tabla 2. Actividades económicas de la comuna de Monte Patria, años 2009 a 2017.
Actividad 2009 2011 2013 2017
Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 13.771 11.315 9.085 5.009
Total (todo tipo de actividades) 17.397 15.018 12.797 12.069
Fuente: Reportes Estadísticos de la Biblioteca del Congreso Nacional: Monte Patria, disponible en http://bit.ly/3rB9yng. Y catastro de la CEPAL/
CELADE Redatam 7.
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representan mayor riesgo de afectación por las consecuencias de los fenómenos de
sequía, zona en la se ubica Monte Patria, Combarbalá y Río Hurtado.
La OIM señaló que en la comuna de Monte Patria se han desplazado en los úl-
timos diez años una gran cantidad de agricultores junto con sus familias, hacia ciu-
dades como La Serena, Ovalle y Copiapó, en forma permanente, y muchos hombres
se trasladaron al norte a trabajar en la minería, migrando de lugar y de actividad
económica. En el estudio se observan dos tipos de desplazamientos: permanentes y
temporales; estos últimos admiten tres modalidades: personas que migran y luego de
cada sequía vuelven a su hogar y al trabajo de la agricultura; los que se alternan, pri-
mero se traslada el hombre, retorna y luego se va la mujer; y los casos en que se va el
hombre y la mujer, quedando los hijos al cuidado de un tercero, como abuelos o tíos
(OIM, : ). Por su parte, la FAO señala que las migraciones observadas corres-
ponden a un impacto de la sequía y que pueden ser clasicadas como una estrategia
adaptativa (FAO, b: ).
Según el estudio de la OIM, las principales causas de la migración vinculada a la
agricultura son: la disminución de la disponibilidad del agua con motivo del cambio
climático; la privatización de los derechos de agua de la zona, en desmedro de peque-
ños agricultores; y el mal uso del recurso hídrico por parte de las compañías mineras
de la región (OIM, : -).
El estudio de la OIM concluye que las frecuentes sequías en la comuna, combi-
nadas con carencias importantes en la gestión del agua, constituyen una de las prin-
cipales razones que inducen a la población a migrar hacia otras regiones del país, de
forma temporal y/o permanente (OIM, : ). Las personas afectadas por la falta
de trabajo han emigrado principalmente hacia el norte de Chile: los hombres para
trabajar en el sector minero y las mujeres en servicios. Además, el proceso migratorio
es continuo, se encuentra en desarrollo y es probable que se perpetúe en el tiempo,
considerando el fenómeno de sequía que existe en Chile.
La Montaña, Guerrero, México
La Montaña es un conjunto de diecinueve municipios localizado en el Estado de
Guerrero, donde habitan aproximadamente . personas (INEGI, : ). Los
Índices de Marginación por Entidad Federativa y Municipio de indican que en
Guerrero el , de la población de quince o más años es analfabeta y que el ,
no terminó la primaria (Tlanichollan Centro de Derechos Humanos La Montaña,
: ). La principal actividad económica es la agricultura temporal de autoconsu-
mo, especícamente maíz, frijol y calabaza.
En comparación a los datos existentes para Monte Patria, en México existen datos
especícos asociados a procesos de migración interna. Existen datos censales, respec-
to de aquella población que ha emigrado desde su tierra de origen; del total del país,
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Guerrero acumula el , de la población que se encontraría en esta situación. En
relación con el dato de los migrantes internos recientes por entidad federativa expul-
sora entre y , Guerrero aportó el , del total nacional (INEGI, : ).
El saldo neto migratorio interno reciente por entidad federativa del año muestra
que Guerrero presenta una pérdida de entre y mil habitantes (INEGI, : ).
Adicionalmente, se considera la estructura de edad y sexo de los migrantes inter-
nos recientes; la tendencia indica que la población más propensa a migrar se ubica
entre los a los años —, para — existiendo una leve tendencia a la pre-
dominancia del sexo femenino por sobre el masculino (INEGI, : ).
Según datos publicados por la Secretaría de Desarrollo Social en México (Sede-
sol), en el año se reportó que los jornaleros agrícolas migrantes originarios
de otras entidades federativas fueron ., en descendieron a . y en
dicha población alcanzó a .; la baja registrada podría obedecer a criterios
metodológicos de cifras o a subregistros de estimaciones o datos existentes (CESOP,
: ).
La Ciudad de México y Guerrero siempre han aparecido entre las tres entidades
con mayor tasa neta negativa de migración en el periodo de referencia. Sin embargo,
por primera vez en la historia reciente, en el estado de Guerrero superó la tasa
neta negativa de la Ciudad de México: , versus , (Conapo, b: ).
Guerrero se caracteriza por ser un proveedor de jornaleros agrícolas, especial-
mente para Sinaloa (Granados Alcantar y Quezada Ramírez, : ): en , se
concentró aquí el de la población jornalera proveniente de la región Montaña y
Costa de Guerrero (Tlanichollan, : ).
Se estima que la migración en este estado ha sido más bien una estrategia de so-
brevivencia. Asimismo, se ha constatado que inicialmente los procesos migratorios
eran marcadamente masculinos; no obstante, en la actualidad son de carácter fami-
liar: el de migrantes tienen un vínculo de pareja, y se emplea prácticamente todo
el grupo familiar en labores agrícolas (Tlanichollan, : y ). En este contexto,
dentro de las consecuencias derivadas de la migración —ex post—, se observan fe-
nómenos de discriminación, subordinación y violencia que sufre la mujer migrante,
situación que a la fecha es invisibilizada por los órganos del estado (Tlanichollan,
: ).
. Jornalero agrícola: «Persona que percibe un salario por su fuerza de trabajo, en una actividad propia
del campo dentro de un proceso productivo. En la mayoría de los casos, el salario otorgado es por día
y se denomina jornal. En materia laboral no se distingue entre el trabajador del campo o la ciudad, ya
que la connotación jurídica ha quedado inserta en el concepto de salario. Al respecto, el artículo de
la Ley Federal del Trabajo determina las actividades desarrolladas por los jornaleros agrícolas, bajo el
rubro de trabajos especiales» (Gamboa y Gutiérrez, : ).
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Otro aspecto relevante de la migración del estado de Guerrero es que presenta un
alto índice de hablantes de lengua nativa, cuyos migrantes se dirigen principalmente
al estado de Sinaloa, de manera que Guerrero aporta un , de la población mi-
grante nativa (Granados Alcantar y Quezada Ramírez, : ).
Especícamente, Tlapa de Comonfort, municipio de La Montaña, es considerado
un lugar con alta vulnerabilidad a la sequía: presenta altos índices de migración ha-
cia otros lugares, como Sinaloa, Jalisco, Baja California y Chihuahua.
Una característica de la migración interna es que se emprende con la familia, dado
que así todos los miembros pueden desempeñar funciones productivas en los lugares
a los que se trasladan (Morales Jiménez y otros, : ).
Según entrevistas realizadas a los migrantes de Tlapa, una de las razones por las
que la producción de maíz es tan baja —grano de maíz por hectárea— se debería a la
falta del recurso hídrico; este factor es considerado como el principal detonante de la
decisión de migrar (Morales Jiménez y otros, : ). Los migrantes en esta zona
en su mayoría (,) son temporales, regresando una vez al año a su lugar de origen
(Morales Jiménez y otros, : ).
Luego de haber revisado lo sucedido en Monte Patria y en La Montaña, se obser-
va, de modo preliminar, que:
• ambos lugares se han caracterizado por presentar ujos migratorios al inte-
rior de sus respectivos países como estrategia de sobrevivencia o estrategia de
adaptación;
• entre los motivos para migrar, se encuentra la falta del recurso hídrico para el
éxito de las cosechas;
• en ambos, el proceso migratorio se ha desarrollado en forma continua y
progresiva;
• en el caso de Monte Patria, destaca la migración masculina hacia el norte del
país para emplearse en el sector minero;
• en el caso de La Montaña, la población migrante se mueve con la familia y
se dirige principalmente al estado de Sinaloa para emplearse como jornaleros
agrícolas;
• en el sujeto migrante en México predomina la pertenencia a alguna etnia ori-
ginaria, situación que no se observa en el caso chileno, o al menos no ha sido
registrado.
. Comisión Nacional del Agua (Conagua), , Programa Nacional contra la sequía: Monitoreo de
la sequía. Disponible en http://bit.ly/qFDg.
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Análisis jurídico
Luego de revisar las principales características de los procesos migratorios seleccio-
nados, resulta relevante referirse a los aspectos normativos asociados a los recursos
hídricos y al cambio climático en ambas jurisdicciones.
Estatuto jurídico de las aguas
El paradigma regulatorio sobre este tema es muy diverso en ambos países. En Chile
no se reconoce el derecho humano al agua a nivel constitucional, sino que es consi-
derado un bien de consumo susceptible de ser apropiado por particulares mediante
derechos de aprovechamiento, con las únicas limitantes de considerar la disponibili-
dad material del recurso en los ecosistemas y la no afectación de derechos de terceros
legalmente constituidos.
México, en cambio, reconoce desde el año a nivel constitucional el derecho
humano al agua para consumo personal y doméstico. Por su parte, la Ley de Aguas
Nacionales, vigente desde el año , establece un sistema de concesión —para per-
sonas físicas o morales de carácter público o privado— y asignación —para munici-
pios, estados o el Distrito Federal— para la explotación, uso o aprovechamiento de
las aguas nacionales.
En el caso de Chile, el artículo número de la Constitución, vinculado al del
derecho de propiedad, dispone que «los derechos de los particulares sobre las aguas,
reconocidos o constituidos en conformidad a la ley, otorgarán a sus titulares la pro-
piedad sobre ellos». Sin embargo, el artículo del Código Civil señala que el do-
minio de dichos bienes corresponde a la nación toda y su uso pertenece igualmente
a todos los habitantes. Más adelante, el artículo del mismo cuerpo legal establece
que «todas las aguas son bienes nacionales de uso público». El Código de Aguas, en
su artículo , en armonía con lo dispuesto en el artículo citado, regula que las
aguas son bienes nacionales de uso público, pero agrega que «se otorga a los particu-
lares el derecho de aprovechamiento de ellas, en conformidad a las disposiciones del
presente Código».
En términos generales, el marco jurídico chileno de las aguas reconoce el derecho
de aprovechamiento como un derecho real que recae sobre las aguas y otorga a su ti-
tular el uso, goce y disposición, junto con todos los medios necesarios para ejercerlos.
Parte de la doctrina señala que el sistema vigente del derecho de aguas, en cuanto
al acceso y aprovechamiento, implica solo la existencia de una prohibición general
previa a extraer aguas, bajo la reserva de obtener una «concesión de aguas», que cons-
tituye un acto administrativo de naturaleza autorizatoria, con una discrecionalidad
reducida (Vergara, : ). Además, se ha dicho que:
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El hecho que sea el Código de Aguas —y no la Constitución— el que disponga que
las aguas son un bien nacional de uso público, para luego regular el otorgamiento de
derechos de aprovechamiento de aguas, unido a la visión economicista con que se ha
abordado el uso y gestión del agua, fueron generando una interpretación normativa
en la que se prioriza el aseguramiento del derecho de propiedad sobre el derecho
de aprovechamiento, relegando a un segundo plano otros usos, incluso el humano
(Gutiérrez Oliva, : ).
A similar conclusión arriba el Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR),
al señalar que «la legislación de aguas vigente busca asegurar el abastecimiento con
nes productivos y de consumo de los recursos hídricos» (CR, : ).
Así, se tiene que el agua se regula como un bien nacional de uso público y como
un bien económico, lo que promueve la regulación del uso y acceso a través de una
especie de «mercado del agua», donde prima la dinámica de la oferta y la demanda,
por encima de las necesidades de la población y los debidos resguardos ambientales
que se requieran para asegurar su existencia (Larraín Ruiz-Tagle, : ). En este
sentido, «existen hoy personas naturales y jurídicas que se dedican a acumular dere-
chos de aprovechamiento para especular con ellos en un mercado donde el bien se
hace cada vez más escaso […] en vez de fomentar la libre competencia como medida
de eciencia de uso en el recurso» (Larraín Ruiz-Tagle, : ).
Sin perjuicio de lo anterior, el Código de Aguas regula ciertas limitaciones para el
otorgamiento de derechos de aprovechamiento. Se contemplan, entre otras, las áreas
de restricción —donde solo se otorgan derechos provisorios—, áreas de prohibición
—donde no se pueden otorgar derechos—, declaración de zonas de agotamiento —
donde no hay disponibilidad para constituir nuevos derechos de aprovechamiento—,
entre otros.
Por su parte, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce
en su artículo :
Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para
consumo personal y doméstico en forma suciente, salubre, aceptable y asequible.
El Estado garantizará este derecho y la ley denirá las bases, apoyos y modalidades
para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la
participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como
la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos nes.
Es posible destacar que el Estado mexicano, al ser garante de dicho derecho, se ve
obligado a:
a) abstenerse de obstaculizar directa o indirectamente su goce —obligación de res-
petar—; b) impedir a terceros injerencia en su disfrute —obligación de proteger—;
y c) adoptar medidas legislativas administrativas o presupuestarias, judiciales, pro-
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moción y de otra índole adecuadas para hacerlo plenamente efectivo —obligación
de realizar—.
Igualmente, cuando los privados prestan el servicio de abastecimiento de agua
deben cumplir dichos deberes.
El derecho al agua no solo se contempla para uso personal en México, sino tam-
bién como un «benecio colectivo que debe basarse en criterios de solidaridad, coo-
peración mutua, equidad y en condiciones dignas». Ahora bien, la Ley de Aguas
Nacionales de México, al igual que en la legislación chilena, instaura un sistema de
concesiones y asignaciones. Al respecto, su artículo dice:
De conformidad con el carácter público del recurso hídrico, la explotación, uso
o aprovechamiento de las aguas nacionales se realizará mediante concesión o asig-
nación otorgada por el Ejecutivo Federal a través de la Comisión por medio de los
Organismos de Cuenca, o directamente por ésta cuando así le competa, de acuerdo
con las reglas y condiciones que dispone la presente Ley y sus reglamentos.
A su vez, el artículo señala que las concesiones y asignaciones establecerán las
condiciones a las cuales estará sujeta la extracción de volúmenes ante sequías y otros
fenómenos.
De lo anterior se puede concluir que tal como en Chile, en México, sin perjuicio
que la Constitución reconozca el derecho humano al agua, existe la posibilidad de,
cumpliendo ciertos requisitos, apropiarse del derecho de explotar, usar o aprovechar
las aguas. En relación con esta dualidad, cabe indicar que el artículo transitorio de
la modicación constitucional del de febrero de que incorporó a la Constitu-
ción mexicana el derecho humano al agua, estableció que se dictaría en un plazo de
días una Ley General de Aguas. No obstante, habiéndose cumplido dicho plazo,
aún no ha sido dictada. En la actualidad se observan dos posturas en relación con
el eventual estatuto regulatorio: una privada, que aboga por una regularización del
recurso con mayor énfasis en aspectos económicos, y otra desde la sociedad civil, que
aboga por su democratización, poniendo el foco en la categoría de derecho humano
accesible y de calidad para la población (Agua para Todos, ). Esta última propo-
ne una distinción entre agricultura de sobrevivencia (propone favorecer los sistemas
de riego campesino con exención de impuestos y subsidios de bombeo) y agricultura
industrial (que pagaría derechos) (Agua para Todos, ).
. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, mayo de , número de registro , dispo-
nible en https://bit.ly/Xjsh.
. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, septiembre de , número de registro ,
disponible en https://bit.ly/mYaj.
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Medidas legales ante fenómenos de sequía
En relación con los fenómenos de sequía, los estatutos jurídicos de ambos países
establecen la posibilidad de decretar, bajo ciertas circunstancias y por un período de
tiempo, algunas limitantes en el uso y aprovechamiento del recurso hídrico.
En el caso de Chile, el artículo del Código de Aguas establece que el Presidente
de la República, a petición o con informe de la Dirección General de Aguas (DGA), y
ante fenómenos de extraordinaria sequía, podrá declarar zonas de escasez por perío-
dos máximos de seis meses, no prorrogables. Además, señala que, declarada la zona
de escasez, y no habiendo acuerdo de los usuarios para redistribuir las aguas, la DGA
podrá hacerlo respecto de las aguas disponibles en las fuentes naturales, para reducir
al mínimo los daños generales derivados de la sequía. Guillof (: ) sostiene
que dichas declaraciones no son idóneas para el n propuesto, dado que se establece
la reasignación proporcional de los derechos existentes, lo que podría implicar que
el Estado tenga que indemnizar a aquellos titulares que no puedan hacer uso com-
pleto de sus derechos, por lo que un error en dicha distribución podría resultar muy
costoso para el Estado. También llama la atención que la DGA podrá autorizar ex-
tracciones de aguas superciales o subterráneas desde cualquier punto sin necesidad
de constituir derechos de aprovechamiento de aguas y sin la limitación asociada al
caudal ecológico mínimo.
Dentro de las indicaciones sustitutivas realizadas por el ejecutivo al proyecto
siguiente:
• La declaración de escasez la debe realizar el Presidente previa petición e infor-
me de la Dirección General de Aguas (DGA). La disposición actual no esta-
blece que el referido informe sea obligatorio, por lo que podría darse el caso de
que exista una declaratoria sin fundamentación.
• La denición de las épocas de sequía extraordinaria se someterá a la revisión
de un panel de expertos en recursos hídricos y se basará en criterios objetivos.
Lo anterior, a diferencia de la actual regulación, permitiría asegurar que la
declaratoria cuente con una justicación técnica.
• La duración de la medida quedará supeditada a condiciones establecidas en
el propio decreto que la declare, junto con el plazo en que debe ser revisa-
da. La actual redacción establece que la declaratoria podrá ser de seis meses
no prorrogables, período que, probablemente, no es suciente para gestionar
adecuadamente un recurso que se ve afectado por fenómenos como la sequía.
. Indicación sustitutiva al proyecto de Ley que reforma el Decreto con Fuerza de Ley ., Boletín
.-, aún en tramitación.
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• Las extracciones de agua que se autoricen, sin contar con derechos de aprove-
chamiento y sin la limitación del caudal ecológico mínimo, deberán realizarse
privilegiando el uso de las aguas para consumo humano. La indicación esta-
blece de esta forma como objeto de protección el consumo humano del agua.
En la actualidad se otorga la facultad a la Dirección, sin mayores restricciones
y/o condiciones, para autorizar extracciones de agua superciales o subterrá-
neas, no priorizando ningún tipo de uso, lo que en la práctica podría generar el
riesgo de dejar a una porción de población sin abastecimiento de este recurso,
ya sea para su subsistencia o para el desarrollo de sus actividades económicas.
El análisis y eventual modicación del artículo del Código de Aguas es re-
levante, porque en la legislación chilena el Estado únicamente tiene facultad para
asignar derechos de aprovechamiento de las aguas y las organizaciones de usuarios
son las encargadas de implementar su distribución. Sin embargo, según prescribe el
actual texto del artículo , si no hay acuerdo de los usuarios, el Estado —por medio
de la Dirección— puede hacer uso de la facultad de distribución, en el contexto de
una declaratoria de escasez.
Por su parte, el título quinto de la Ley de Aguas Nacionales de México señala la
posibilidad de establecer zonas reglamentadas, de veda o de reserva. El artículo
dispone:
El Ejecutivo Federal, previos los estudios técnicos que al efecto se elaboren y pu-
bliquen, y considerando los programas nacionales hídricos y por cuenca hidrológica
y las necesidades del ordenamiento territorial nacional, regional y local, así como
lo dispuesto en los artículos y de la presente Ley, podrá decretar el estableci-
miento de zonas reglamentadas, zonas de veda o declarar la reserva de aguas. Adi-
cionalmente, el Ejecutivo Federal podrá declarar como zonas de desastre aquellas
cuencas hidrológicas o regiones hidrológicas que, por sus circunstancias naturales o
causadas por el hombre, presenten o puedan presentar riesgos irreversibles a algún
ecosistema.
Posteriormente, el artículo inciso nal señala que, en casos de sequías extraor-
dinarias, sobreexplotación grave de acuíferos o condiciones de necesidad o urgencia
por causa de fuerza mayor, el Ejecutivo Federal adoptará medidas necesarias para
controlar la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, las mismas
que se establecerán al emitir el decreto correspondiente para el establecimiento de
zonas reglamentadas. Asimismo, el artículo bis dene los casos en que el Ejecuti-
vo Federal puede decretar zonas de veda para la explotación, ante situaciones como
sequía o escasez extrema.
Respecto al inicio del período de sequía en México, este se declara mediante un
«Acuerdo de carácter general de inicio de emergencia por ocurrencia de sequía seve-
ra, extrema o excepcional en cuencas» —se consultó el Acuerdo del año —, dic-
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tado por la Comisión Nacional del Agua (Conagua) para un año determinado, con
base en los análisis de sequía que se realicen según el monitor de sequía en los casos
en que la esta sea severa, extrema o excepcional y se considera para estos efectos, los
resultados por cuencas.
Conagua debe garantizar el abastecimiento doméstico y público urbano del re-
curso hídrico para lo cual podrá ejecutar las medidas transitorias (Ley de Aguas Na-
cionales, , artículo letra L y bis ) concertadas con los representantes de los
usuarios en los Consejos de Cuenca, en aquellas zonas que presenten condiciones de
sequía severa, extrema o excepcional según los programas de medidas preventivas y
de mitigación que se dictan para cada cuenca afectada; pudiendo limitarse transito-
riamente los derechos de aguas existentes.
A su vez, los titulares de concesiones para la explotación, uso y aprovechamiento
podrán avisar a la autoridad cuando proporcionen a terceros en forma provisional el
uso parcial o total de las aguas concesionadas, y/o cedan o transmitan temporalmen-
te sus derechos y solicitar la interrupción de la caducidad de los volúmenes concesio-
nados que no utilicen en tanto persista la emergencia.
Las disposiciones referidas precedentemente, a diferencia del actual texto del artí-
culo del Código de Aguas de Chile:
• Consideran como requisito la existencia de informes técnicos que fundamen-
ten y/o justiquen la declaración de una Zona Reglamentada, de Veda o de
Reserva.
• Requieren, además, que se consideren los programas nacionales hídricos y por
cuenca hidrológica y las necesidades del ordenamiento territorial nacionales,
regionales y locales.
• No establecen una limitación temporal para la declaración.
• Establecen la posibilidad de declarar como zona de desastre a aquellas cuencas
o regiones hidrológicas que por sus circunstancias naturales o antrópicas pre-
senten, o puedan presentar riesgos irreversibles a algún ecosistema.
• Establecen un orden de prelación en los usos del agua, privilegiando el uso
doméstico y público urbano.
• Se establecen posibilidades de gestión del agua para los concesionarios y para
los Consejos de Cuenca, es decir, se trata de una emergencia que se gestiona de
manera participativa con varios actores sociales.
. Acuerdo de carácter general de inicio de emergencia por ocurrencia de sequía severa, extrema o
excepcional en cuencas para el año , publicado en el Diario Ocial de la Federación el de julio de
.
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Para el caso de Chile, se observa, además, que el Presidente, en función de las
atribuciones que le conere el número del artículo de la Constitución Política de
la República, frente a fenómenos de sequía puede declarar a las áreas afectadas como
zona de catástrofe y, de esta forma, implementar medidas de excepción que permitan
enfrentar de manera más eciente y ecaz los efectos adversos de una catástrofe. Lo
anterior se realiza a través de la coordinación y ejecución de programas de recupera-
ción a cargo de los intendentes regionales.
En lo que reere a los usos agrícolas del agua, la Ley de Aguas Nacionales de Mé-
xico, a diferencia del Código de Aguas de Chile, reconoce el uso agrícola, especíca-
mente el riesgo (Ley de Aguas Nacionales, artículo , numeral LIII). Adicionalmente,
si bien el artículo constitucional no reconoce expresamente el derecho al agua para
otros usos, como el agrícola, debe entenderse en dicha amplitud, dada la estrecha
relación que existe entre este derecho y otros derechos humanos, como los relativos
a la alimentación y a la salud. Debe entenderse dicho artículo a la luz del Pacto In-
ternacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Regulación asociada al
cambio climático
Respecto la regulación para enfrentar el cambio climático, en Chile no existe un
cuerpo normativo que lo regule de manera orgánica. El de enero de , median-
te el Boletín -, ingresó al Congreso el Proyecto de Ley que ja la «Ley Marco
para el Cambio Climático», el cual no contempla medidas especícas en relación
con los desplazamientos poblacionales motivados por el cambio climático. No obs-
tante, en relación con a la estrategia climática de largo plazo, dentro de los aspectos
fundamentales considera lineamientos para que las medidas de adaptación pongan
especial énfasis en la sostenibilidad ambiental en el uso del agua frente a amenazas y
riesgos asociados a sequías (artículo , letra f ) y se señala que el Ministerio de Obras
Públicas, a través de la DGA, elaborará un Plan Estratégico de Recursos Hídricos en
Cuencas, el cual deberá considerar medidas concretas para hacer frente a los efectos
adversos derivados del cambio climático tales como sequías (artículo , letra e).
En México, la Ley de Cambio Climático fue publicada el de junio de , y
contempla diversas acciones de adaptación:
• Respecto al recurso hídrico, se indican acciones a ser desarrolladas por entida-
des gubernamentales, como diagnosticar volúmenes disponibles de agua y su
distribución territorial (artículo , numeral x) y promover el aprovechamien-
. Ejemplos de lo anterior: Decreto , de , declara como afectadas por catástrofe de sequía las
comunas de la La Ligua, Cabildo y Petorca; Decreto , de , declara como afectadas por catástrofe
de sequía la provincia del Limarí y las comunas de Salamanca, Illapel, Canela, Andacollo y La Higuera.
. Suscrito y raticado por México y publicado en el Diario Ocial de la Federación el de mayo de
. Véase Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, julio de , número de registro ,
disponible en https://bit.ly/rBbV.
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to sustentable de las fuentes superciales y subterráneas de agua (artículo ,
numeral xi), entre otras.
• Respecto de la agricultura, contempla la obligación de formular, regular, diri-
gir e instrumentar acciones adaptativas al cambio climático para actividades
primarias. Además, establece que será tarea de entidades gubernamentales fo-
mentar prácticas de agricultura sustentable, así como sistemas de alerta tem-
prana sobre temperaturas anormales (artículo , numeral xii).
• Respecto de la situación de los migrantes, menciona que las políticas naciona-
les adaptativas deben contemplar expresamente la situación de los desplazados
internos provocados por fenómenos asociados al cambio climático (artículo
, numeral vii). Asimismo, establece que las entidades gubernamentales de-
berán prevenir y atender el posible desplazamiento interno de personas pro-
vocadas por fenómenos relacionados con el cambio climático (artículo ,
numeral ii).
Respuestas institucionales a la migración interna
A continuación, se revisarán las respuestas institucionales ante el fenómeno de mi-
gración interna en ambos países, así como otras medidas implementadas para los
fenómenos asociados a la sequía o aspectos hídricos relacionados con la actividad de
la agricultura.
Respuesta institucional en Chile
A nivel institucional, en Chile no se observa la existencia de normativas, planes, pro-
gramas o políticas que regulen, analicen, estudien y/o implementen medidas preven-
tivas para procesos de migración interna, que hayan sido motivadas por fenómenos
climáticos y/o ambientales. Lo anterior es relevante dado que la situación migratoria
observada en Monte Patria corresponde a un proceso de desarrollo continuo y pro-
gresivo que puede intensicarse en la medida en que el fenómeno de sequía se per-
petúe en el tiempo. Además, a la fecha se han dictado nueve decretos que declaran
zonas de escasez hídrica en las regiones de Coquimbo, Valparaíso y Metropolitana,
cuya fecha de caducidad corresponde al año , y junto a los decretos que declaran
zonas de catástrofe por sequía en las mismas regiones. Podría presumirse que existen
grupos de población rural dedicada a la agricultura susceptible de protagonizar pro-
cesos migratorios similares al analizado.
A mayor abundamiento, el Programa de Acción Nacional de Lucha contra la De-
serticación, la Degradación de las Tierras y la Sequía (PANCD) señala:
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El fenómeno de sequía a nivel nacional expresado en términos de supercie afecta
a aproximadamente el de las tierras del país, lo que corresponde […] a mi-
llones de hectáreas. La población bajo algún riesgo de sequía asciende aproximada-
mente a millones de habitantes, lo que equivale al de los habitantes del país,
distribuidos en de las comunas del país (Conaf, b: ).
Al respecto, la Estrategia Nacional de Cambio Climático y Recursos Vegetaciona-
les - agrega:
Las regiones que poseen las mayores supercies de tierras afectadas por sequía
grave están en primer lugar la Región de Coquimbo, con aproximadamente , mi-
llones de hectáreas, seguida por la Región de Atacama, con , millones de hectáreas
(Conaf, b: ).
A pesar de la existencia de localidades en distintas regiones del país susceptibles
de experimentar estos fenómenos, Chile solo aborda las migraciones internaciona-
les. No es posible observar estudios que analicen en profundidad lo que ocurre con
la migración interna. Tampoco hay estudios que identiquen y analicen las causas y
magnitudes de fenómenos migratorios. No es posible, por lo tanto, denir cuántas
personas se ven expuestas a situaciones similares a las vividas en Monte Patria.
El Ministerio de Desarrollo Social, tomando en consideración los datos de la En-
cuesta de Caracterización Socioeconómica en sus versiones , , y ,
hizo un análisis descriptivo con énfasis en la caracterización socioeconómica de los
migrantes y en el movimiento de población entre regiones (Ministerio de Desarrollo
Social, ). Sin embargo, no se detuvo en el análisis de la población agrícola prove-
niente de zonas rurales.
Respecto a las motivaciones del proceso migratorio interno, el Ministerio de De-
sarrollo Social solo lo esboza en términos amplios considerando las características
sociodemográcas de los migrantes, señalando que la mayoría se ha dirigido a zonas
urbanas y que, en general, predominan las mujeres (Ministerio de Desarrollo Social,
: ). Esto coincide con lo señalado por el estudio de la OIM.
Ante casos de sequía similares a los observados en Monte Patria, la FAO hizo
un análisis en torno a la gestión pública y privada del riesgo. Respecto de la gestión
pública, determinó que existe una actuación enfocada en la respuesta del fenómeno,
como «bonos de varios tipos, desparasitaciones de emergencia, reorientación de pro-
gramas, facilidades para el endeudamiento, infraestructura para el abastecimiento
de agua y entrega de canastas familiares» (FAO, b: ). Un ejemplo de lo anterior
se observa en alguna de las acciones de excepción que establecen los decretos que
declaran zonas de catástrofe por sequía, donde se ha establecido, para pequeños y
medianos agricultores, medidas de alivio tributario, así como facilidades para el pago
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de patentes por no uso de derechos de aprovechamiento de agua. No obstante, no
dene medidas directas para los fenómenos migratorios que puedan generarse como
consecuencia de dicha catástrofe. En cuanto a la gestión privada, el estudio concluye
que los agricultores desarrollan pocas acciones, por lo que sus estrategias de respues-
ta son limitadas y apuntan a la sobrevivencia del sistema agrícola.
En este orden, cabe señalar que, mediante el Decreto de del Ministerio
del Interior y Seguridad Pública, se aprobó la Política Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres: el texto considera a la sequía como uno de los tipos de desastres
y un detonante de emergencias agrícolas, sin embargo, no aborda dentro de sus con-
secuencias a los agricultores con necesidad de migrar.
En atención a la gestión de riesgos y a las consecuencias derivadas de la sequía,
dentro de las que se listan los procesos migratorios en Chile, cabe mencionar al
PANCD, que persigue identicar, prevenir y controlar las causas que provocan fe-
nómenos como la deserticación y la sequía. Dentro de las acciones que propone,
destaca la de contribuir al fomento de la gestión sustentable de la tierra. Uno de los
objetos que motivan dicha acción es la reducción de la migración forzada (Conaf,
b: ). Se reconoce que la deserticación acelerada por el cambio climático pre-
cipita procesos migratorios debido a la degradación de ecosistemas y cambios de uso
de suelo (Conaf, b: -).
Respecto a la regulación del recurso hídrico en Chile, fue posible observar ciertas
deciencias que no permiten asegurar la subsistencia de la actividad agrícola frente a
fenómenos como la sequía, lo que en denitiva puede fomentar la decisión de migrar
de todos aquellos que dependen de dicha actividad. Dentro de los criterios para otor-
gar derechos de aprovechamiento de aguas, no hay consideraciones sobre los usos del
territorio ni tampoco se aprecia un principio de equilibrio entre grandes iniciativas,
como la minería, y pequeños actores, como las comunidades rurales agrícolas.
En relación con las temáticas propias de cambio climático, en Chile existe una
Estrategia Nacional de Cambio Climático y Recursos Vegetacionales -,
aprobado por el Consejo Directivo de la Corporación Nacional Forestal (en octubre
de ) y por el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad (en noviembre de
). Dentro de los impactos socioambientales del cambio climático, dicha estra-
tegia considera la emigración hacia sectores urbanos y el desempleo y disminución
de los ingresos rurales campesinos, ambos impactos que se relacionan con nuestro
estudio. No obstante, dentro de las medidas que propone, solo se observan dos medi-
das asociadas en forma indirecta a estos impactos: la implementación de tecnología
para fomentar la agricultura familiar (programa de investigación agropecuaria) y el
fomento agrícola desde una perspectiva de sustentabilidad (programa de ordenación
. Ejemplo de lo indicado es el Decreto ., de , que autoriza medidas de alivio tributario para
los pequeños y medianos agricultores de ciertas comunas de las regiones de Coquimbo y Valparaíso.
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forestal) (Conaf, a: -). Pero no considera de manera directa la situación
de personas dedicadas a la agricultura que se ven en la necesidad de emigrar y, por
tanto, no incorpora medidas especiales para dichas consecuencias, considerando que
dentro de los impactos socioambientales identicados se encuentra la emigración de
sectores rurales a zonas urbanas.
Por su parte, el proyecto de Ley Marco de Cambio Climático no considera la situa-
ción de los desplazamientos internos dentro de las materias que regula, sin embargo,
existen ciertas disposiciones aplicables a esta problemática que podrían constituir
una posibilidad para abordar el tema; por ejemplo:
• Dentro del objeto de la Ley, se encuentra aumentar la resiliencia a los efectos
adversos del cambio climático.
• Principio «costo-efectividad», que prioriza medidas que sean más efectivas
para mitigar impactos al menor costo social, económico y ambiental posible.
• Principio de equidad: deber del Estado de procurar una justa asignación de
cargas, costos y benecios, con especial énfasis en sectores, comunidades y
ecosistemas vulnerables.
• Concepto de adaptación al cambio climático y efectos adversos del cambio
climático.
• Gestión del cambio climático, que se reere al conjunto de eventuales políticas,
planes, programas, normas, instrumentos, medidas y/o actividades destinadas
a la mitigación y adaptación.
• Estrategia climática de largo plazo, que debe incluir directrices en materia de
evaluación de riesgos asociados al cambio climático, considerando la vulnera-
bilidad de cada sector especíco a sus efectos adversos.
Respuesta institucional en México
Según la revisión de antecedentes realizada, no existe una política pública o una re-
gulación especíca que aborde la migración interna por motivos agrícolas. Lo más
parecido es el Programa de Jornaleras Agrícolas a cargo de Sedesol, que persigue
mejorar las condiciones de vida de las personas ligadas a la agricultura que migran
de manera temporal o permanente dentro del país. Este programa, otorga apoyos
económicos directos (al arribo por hasta tres ocasiones al año por hogar), servicios
de promoción social (dinero para alimentos de niñas y niños), subsidios para ser-
vicios básicos (estímulos para asistencia y permanencia escolar, atención a la salud,
entre otros) y vivienda (alojamiento temporal, atención, información, espacios para
estancia temporal) (Sedesol, ).
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No obstante, dicho programa ha sido calicado como asistencialista, dado que no
resuelve el problema a largo plazo que viven las mujeres migrantes agrícolas (Tlani-
chollan, : y ). Adicionalmente, existen otros programas del mismo tipo que
persiguen atender aspectos relacionados con la migración, como el Sistema Nacional
para el Desarrollo Integral de la Familia, el Programa de Educación Primaria para
Niños y Niñas Migrantes, la Modalidad de Educación Multicultural para la Población
Infantil Migrante, el Programa Vete Sano y Regresa Sano y el Programa de Movilidad
Laboral Interna (Tlanichollan, : ). Estos programas no abordan la problemáti-
ca migratoria desde un punto de vista preventivo, sino atienden las necesidades más
básicas de la población desplazada.
Asimismo, cabe destacar que, a diferencia de lo que ocurre en Chile, en México se
registran cifras relacionadas con la migración desde el primer censo que hizo el país
en (Conapo, : ). Entre los datos considerados, se mide a aquellos residen-
tes que se encuentran en una entidad federativa distinta a la de nacimiento, dato que
permite conocer la migración interna acumulada. Adicionalmente, registra la pobla-
ción que no reside en su entidad federativa natal por lugar de nacimiento: este dato
expresa a las entidades federativas que concentran emigrantes de su tierra de origen.
Adicionalmente, se realiza una Encuesta Nacional de la Dinámica Demográ-
ca (Conapo, a: ), la que en el año determinó que la segunda causa que
motiva la migración es el trabajo (,) y la segunda es la familia. Cifras similares
muestran la migración de hace cinco años: los motivos laborales ocupan un ,.
Estas encuestas permiten conocer información relacionada al fenómeno migratorio,
que constituiría el fundamento para establecer regulaciones o políticas que aborden
adecuadamente del asunto.
Ahora bien, México cuenta desde , luego de la gran sequía, con una Políti-
ca Pública Nacional para la Sequía que se concreta a través del Programa Nacional
contra la Sequía (Pronacose), a cargo de Conagua, aunque participan muchos otros
organismos estatales en su aplicación (Ortega-Gaucín, : ). El objetivo del Pro-
nacose es elaborar programas de medidas para prevenir y enfrentar la sequía a nivel
de cuenca o grupos de cuenca, desarrollar capacidad institucional local y, al mismo
tiempo, coordinar y ejecutar acciones para reducir la vulnerabilidad de la población y
mitigar las sequías existentes. Además, reconoce la afectación de la producción agrí-
cola. Asimismo, contempla un concepto de sequía y la clasica en estándares de in-
tensidad desde anormalmente seco a sequía excepcional, estableciendo monitores de
sequía. Este último resultaría más acorde para medir el fenómeno multifactorial de la
sequía, dado que considera tres índices: precipitación estandarizada, escurrimiento
y humedad de suelo, en conjunto con un mapa de persistencia de la sequía. Este in-
dicador también determina la magnitud de la sequía en relación con la duración del
fenómeno, que puede ser de uno a tres meses, hasta meses o más.
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PERSONAS VINCULADAS AL SECTOR AGRÍCOLA EN ZONAS RURALES: MIGRANTES CLIMÁTICOS INMINENTES
La Política Pública Nacional para la Sequía considera tanto acciones preventivas
como de mitigación. Distingue aquellas que aplican antes del fenómeno y aquellas
que aplican durante el mismo. No obstante, el foco principal se centra en la preven-
ción; para ello Pronacose contempla líneas de acción: vulnerabilidad y evaluación
de impactos y mitigación, preparación y respuesta. De este modo, busca detectar
tempranamente la sequía, para lo cual se creó el Protocolo de Alerta Temprana y
Acciones para Sequías, el que establece declaratorias de inicio de sequía por cuencas.
Finalmente, e indirectamente relacionado con la migración agrícola, es posible
mencionar el Plan Nacional Hídrico, que tiene objetivos vinculados a la gestión inte-
grada y sustentable del agua, como seguridad hídrica relacionada con la sequía; for-
talecimiento del acceso al recurso hídrico y a los servicios sanitarios; incremento de
las capacidades cientícas, técnicas y tecnológicas del sector; y asegurar el agua para
el riego agrícola, entre otras actividades, de manera sostenible. En particular respecto
a la seguridad hídrica frente a las sequías se considera como una estrategia reducir la
vulnerabilidad a los efectos del cambio climático (Conagua, ).
Conclusiones
La migración interna es un fenómeno que no ha sido lo sucientemente abordado en
ninguno de los dos países analizados; dicha falta se observa tanto desde una perspec-
tiva institucional, como jurídica. En esta línea, resulta evidente que el tema de este
artículo —la migración de personas vinculadas a la agricultura en zonas rurales—
tampoco ha recibido un tratamiento adecuado desde las perspectivas señaladas.
En lo que reere a una perspectiva institucional, el fenómeno de migración inter-
na se puede deber a diversos motivos, como, por ejemplo, a los cambios climáticos, y
dentro de los cuales se puede encontrar la falta de recursos hídricos para la subsisten-
cia o desarrollo de actividades económicas, fenómeno que debiese ser considerado
como factor de análisis en la elaboración de políticas públicas que pretendan abordar
este tipo de procesos migratorios.
Si bien la migración agrícola es una estrategia adaptativa al cambio climático, de-
bería acompañarse de respuestas institucionales que abarquen su complejidad; no
solo encargándose de resolver aspectos inmediatos de la vida (respuesta reactiva),
como ocurre en México, sino que explorando respuestas de tipo preventivas, como
mejorar la gestión de recursos hídricos o elaborar mapas de riesgos a nivel nacional
que señalen los lugares con mayor propensión a la migración por riesgos de sequía
(como los decretos de escasez hídrica en Chile), con un particular enfoque en la agri-
cultura (especialmente la de subsistencia), debido a la vulnerabilidad social que suele
caracterizar a dicha población.
Por otra parte, cuando no se reconoce institucionalmente la migración interna,
como en el caso de Chile, resulta necesario medir y observar el fenómeno, para luego
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promover las medidas preventivas y reactivas que sean necesarias. Esto debe estar
acompañado de una metodología que considere indicadores para que, en el mediano
o largo plazo, sea posible vericar su trazabilidad y eventualmente introducir mejo-
ras. En este sentido, cabe mencionar como ejemplo, en el caso mexicano, la realiza-
ción de estudios asociados a violencia y discriminación hacia mujeres migrantes, si-
tuación que permite elaborar medidas destinadas a abordar dicha circunstancia; una
iniciativa que en Chile, y a la fecha, ni siquiera ha sido parte de algún levantamiento
de información o estudio en general.
En este orden de ideas, la medición y observación del fenómeno migratorio tam-
bién permitiría la implementación de medidas adaptativas, por ejemplo, para el caso
de la agricultura: se puede estudiar la posibilidad de modicar las especies vegetales
utilizadas y optar por aquellas que resistan de mejor manera los efectos derivados del
cambio climático.
Es importante destacar que los casos analizados hablan más bien de una migra-
ción forzada y no voluntaria, como una medida de adaptación o incluso de sobrevi-
vencia. En este sentido, las políticas públicas deberían diseñarse desde la perspectiva
de la adaptabilidad al cambio climático y, de esta forma, propender a la educación
y capacitación de personas dedicadas a la agricultura en lo que se reere a cultivos
sustentables, eciencia en el uso de recursos hídricos, etcétera.
También, se observa que las personas propensas a migrar corresponden a mu-
jeres, hombres e infantes, de manera que las políticas públicas que aborden esta te-
mática debieran considerar enfoques de género, bienestar infantil y protección de la
familia, así como identidad y arraigo, dado que la situación de los migrantes varía
según género y conlleva consecuencias mayores cuando producto de la migración se
afecta la unidad familiar y/o se separan hijos o hijas de sus padres o madres.
En lo que reere a una perspectiva jurídica, tanto en el estatuto regulatorio de
Chile como de México se observa la necesidad de considerar a la persona humana
como un sujeto de protección, en el sentido de establecer derechos a su favor y debe-
res para los estados ante la eventualidad de encontrarse con personas en la necesidad
de migrar de su lugar habitual de residencia o trabajo como consecuencia de cambios
ambientales. En este sentido, las personas ligadas a actividades primarias, como la
agricultura, son susceptibles a vivir este tipo de situaciones, razón por la cual reque-
rirían de un tratamiento regulatorio particular que los ampare ante estos eventos,
situación que no fue posible observar en ninguno de los casos analizados.
En relación con el estatuto jurídico de las aguas, si bien en México se ha consa-
grado el derecho humano al agua en su Constitución, en Chile aún existen aspectos
pendientes. A nuestro juicio, es necesario consagrar el derecho humano al agua y
establecer medidas que, ante situaciones de excepción, como la sequía, aseguren el
acceso igualitario al recurso y consideren dentro de sus principios la sustentabilidad
y la adaptabilidad al cambio climático.
ARELLANO REYES Y SILVA SANTELICES
PERSONAS VINCULADAS AL SECTOR AGRÍCOLA EN ZONAS RURALES: MIGRANTES CLIMÁTICOS INMINENTES
En este contexto, una ley general en Chile que regule en términos amplios las
consecuencias derivadas del cambio climático, como la promoción de medidas de
mitigación y adaptación al respecto, se hace urgente. Así, cabe mencionar que la si-
tuación de nuestro sujeto de estudio no es contemplada en el proyecto de ley recien-
temente presentado ante el Congreso, razón por la cual aún no es posible concluir
que se esté avanzando en el tema. Por su parte, la ley mexicana considera la situación
de los migrantes asociados a cambios en el clima y establece el deber de las entidades
gubernamentales de prevenir y atender dicho fenómeno.
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Sobre los autores
G A R es abogado de la Universidad de Chile. Actualmen-
te trabaja en la Fiscalía de la Superintendencia del Medio Ambiente. Antes se des-
empeñó como abogado en la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Am-
biental. Su correo electrónico es gustavoarellanoreyes@gmail.com. http://orcid.
org/---.
C S S es abogada de la Universidad de Chile. Maestra en
Razonamiento Probatorio en las universidades de Girona y de Génova, y maestra en
Ciencias Ambientales de la Universidad Autónoma de San Luis Potosí, México y la
University of Applied S ciences Colonia, Alemania. Su correo electrónico es carolina-
silveli@gmail.com. http://orcid.org/---.
REVIS TA DE DE RECHO AMBIEN TAL
La Revista de Derecho Ambiental, del Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho
de la Universidad de Chile, es un espacio de exposición y análisis en el plano académico del
derecho ambiental. Su contenido se presenta a través de doctrina, jurisprudencia y recensio-
nes, y aborda diversas materias relacionadas con la gestión, institucionalidad y herramientas
de protección ambiental y desarrollo sustent able. Se presentan artículos de diferentes autores
y autoras en los que se analizan y abordan casos y temas jurídico-ambientales de creciente
interés y actualidad.
Valentina Durán Me dina
Jorge Ossandón Rosales
y Antonio Pulgar Martínez
revistaderechoambiental.uchile.cl
revistada@derecho.uchile.cl
Creative Commons Atribución Compartir Igual . Internacional
La edición de textos, el diseño editorial
y la conversión a formatos electrónicos de este artículo
estuvieron a cargo de Tipográca
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