La responsabilidad patrimonial del Estado Legislador: un análisis a propósito de las garantías del contribuyente en el sistema chileno
| Autor | José Ignacio Núñez Leiva |
| Cargo | Profesor Universidad Alberto Hurtado. jinunez@uc.cl |
| Páginas | 169-200 |
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La figura de la responsabilidad patrimonial123 del Estado Legislador ha hecho irrupción recientemente en el derecho público. Sin perjuicio de las alusiones que a ella se hacen en la doctrina administrativista de fines del siglo XVIII y comienzos del Siglo XX, el actualmente en curso, ha sido testigo privilegiado de su progresiva consolidación. La presente monografía tiene por objetivo reflexionar sobre este instituto jurídico en una de sus vertientes: la originada con motivo de la declaración de inconstitucionalidad de la ley.
Ello desde una perspectiva particular: la del contribuyente, y poniendo especial atención a un hecho que –a nuestro juicio– ha favorecido su proliferación: el desarrollo y establecimiento del efecto pro futuro para las sentencias estimativas de inconstitucionalidad. Para nosotros esta óptica encuentra su justificación en la reciente creación en el sistema chileno de un control de constitucionalidad represivo con efectos generales, capaz de expulsar un precepto legal del ordenamiento jurídico, por adolecer de un vicio de inconstitucionalidad, al cual la propia Carta Fundamental le asigna efectos irretroactivos.
En este contexto, nuestra hipótesis de trabajo es la siguiente: En jurisdicciones que cuentan con sistemas de justicia constitucional concentrados capaces de invalidar leyes vigentes mediante sentencias con efectos pro futuro, el contribuyente, en virtud del propio principio de supremacía constitucional y en atención al contenido de los derechos reconocidos por el propio sistema, goza de una garantía jurisdiccional de esos derechos constituida por la acción de responsabilidad patrimonial del Estado por actos del Legislador.
Para intentar confirmarla seguiremos el siguiente itinerario de trabajo. En primer lugar describiremos y clasificaremos las garantías del contribuyente en la Constitución chilena, luego nos referiremos al efecto de las sentencias de inconstitucionalidad pronunciadas por el Tribunal Constitucional chileno: inconstitucionalidad sin nulidad y su relación con la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, a continuación revisaremos y evaluaremos los argumentos que con mayor frecuencia se emplean para negar o afirmar la procedencia de la responsabilidad del Estado por actos del legislador, con posterioridad revisaremos algunos ejemplos de la aplicación de la figura en estudio como garantía del contribuyente y finalizaremos formulando algunas conclusiones.
Como bien afirma Santiago Sastre, el término garantía es quizás uno de los más empleados por el lenguaje jurídico. En un sentido amplio, y distinguiéndoloPage 171 debidamente de los objetos protegidos, podemos entender que con el concepto garantía se alude a los instrumentos o medios mediante los cuales el derecho protege y tutela un bien o valor4 o más específicamente a las técnicas de tutela de los derechos Fundamentales.5
Sin lugar a dudas, la principal forma de garantía de un derecho Fundamental es su positivación como tal. No en vano Zagrebelsky expresa –citando un pasaje de una sentencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos6– que el auténtico propósito de una declaración constitucional de derechos es sustraer ciertas materias de las controversias políticas.7 por ello suele destacarse el carácter contramayoritario de los derechos Fundamentales, pues el titular de un derecho de esta clase tiene la facultad de ejercerlo aun cuando la mayoría piense que hacerlo estaría mal, e incluso cuando la mayoría pudiese estar peor porque ese algo se haga.8
García Morillo, al referirse a los diversos mecanismos jurídicos de protección de los derechos Fundamentales, distingue entre Garantías Abstractas y Concretas.
Según su esquema, son del primer tipo todas aquellas previsiones constitucionales que no están vinculadas a la vulneración real y concreta de un derecho Fundamental, sino que constituyen condiciones o requisitos, de carácter general –pero no por eso menos obligatorios– para la actuación de los poderes públicos o que limitan dicha actuación. Se trata, en síntesis, de limitaciones al margen de actuación de los poderes públicos y, en particular, de los poderes Legislativo y Ejecutivo, y su objeto es evitar que normas de rango inferior a la Constitución, emanadas de alguno de los poderes citados, desarrollen los derechos Fundamentales despojándoles del contenido y eficacia con que la Constitución pretende dotarles. Se las llama también garantías normativas; garantías cuyo destinatario no es el individuo, aunque éste puede utilizarlas o invocarlas si conviene a su derecho.9
Se cuentan, para el caso chileno, dentro de este elenco de garantías, entre otras: la directa aplicabilidad de la Constitución y de los derechos Fundamentales, las distintas reservas legales establecidas a favor de derechos Fundamentales, la salvaguardia del Contenido Esencial de los derechos Fundamentales,10 el recono-Page 172cimiento de los derechos Esenciales que emanan de la naturaleza humana como límite al ejercicio de la soberanía y el Control de Constitucionalidad.
Son, por su parte, garantías concretas, aquellos instrumentos reactivos que se ofrecen a las personas para que, en cada caso singular en que se repute, ocurrida una vulneración de un derecho Fundamental, puedan acudir a ellos y obtener la preservación de su derecho o el reestablecimiento del mismo. Su finalidad no es prevenir una eventual actuación de los poderes públicos que, con carácter general, pretenda menoscabar la eficacia o alcance de los derechos Fundamentales, sino proveer a cada persona la facultad de reaccionar ante las vulneraciones a sus derechos Fundamentales.11 Se las denomina también garantías jurisdiccionales, pues todas ellas importan la posibilidad de requerir ante órganos de esa naturaleza la preservación o reestablecimiento del derecho conculcado.
En el derecho chileno, el contribuyente se encuentra protegido en los tres niveles ya mencionados, esto es, mediante la consagración de enunciados iusfundamentales,12 referidos a inmunidades ante la potestad del Estado para imponer tributos, y a través de garantías abstractas y concretas.
En efecto, la Constitución Política de la República de Chile asegura a todas las personas, en su artículo 19 Nº 20,13 la igual repartición de los tributos y demásPage 173 cargas públicas. Con respecto a los tributos, y a modo de garantías de los contribuyentes, la Constitución en la disposición citada fija una serie de principios y reglas tales como el principio de la igual repartición, la reserva legal tributaria, los principios de justicia y proporcionalidad y la regla de la no afectación específica o neutralidad tributaria.
Puntualmente la Constitución, en el inciso primero del artículo en comento, concreta el principio de igualdad en materia de cargas públicas. Señala que se asegura a todas las personas: la igual reparticipación de los tributos y demás cargas públicas.14 Esta igualdad, en definitiva, no es más que una reiteración específicamente referida al ámbito en cuestión de la norma general de la igualdad ante la ley, garante de la isonomía, contenida en el artículo 19 Nº 215 de la Constitución, y mediante la cual se prohíben aquellas discriminaciones injustas o irracionales.16 Sin embargo, es necesario tener presente que la capacidad de imponer cargas públicas no se vincula en la actualidad solamente con la necesidad de financiar las actividades permanentes del Estado, sino que también puede ser utilizada como herramienta de desincentivo o promoción de algunas actividades en tanto se avengan al programa político vigente, por ello la mera isonomía general se ve en esta materia robustecida por la introducción del criterio de la capacidad contributiva como parámetro del juicio de igualdad.17
La reserva legal en materia tributaria –por su parte– consiste en que solamente el legislador, con exclusión de otras autoridades y fuentes del derecho, puede establecer, modificar, suprimir o modificar tributos, entendiendo que lo anterior se extiende a la totalidad de la relación tributaria que existe entre Estado acreedor y contribuyente deudor.18 En este sentido, el Tribunal Constitucional chileno ha manifestado: la Constitución Política, respetuosa de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, ha sido extremadamente cuidadosa en cuanto a la regulación de los tributos, requiriendo no sólo que los elementos esenciales de una obligación tributaria queden comprendidos en la ley misma, sino también que éstaPage 174 se genere de acuerdo con las exigencias que la misma Constitución puntualiza. Por lo mismo, deben tenerse presente las normas constitucionales contenidas en el Nº 2 del artículo 60 que establece que son materias de ley “Las que la Constitución exija que sean reguladas por una ley”; en el número 1º del inciso cuarto, del artículo 62, que dispone que corresponderá al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para las leyes que tengan por objeto “imponer, suprimir, reducir o...
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