La Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública con Fundamento en la Declaración de Inconstitucionalidad de una Ley
| Autor | Clemente Checa González |
| Cargo | Licenciado en Derecho por la Universidad de Extremadura, España |
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC, en adelante), desarrolla en su Título X, arts. 139 a 146, algunos parcialmente modificados por la Ley 4/1999, de 13 de enero, las previsiones sobre responsabilidad patrimonial de la Administración que se contienen en los arts. 9.3 y 106.2 de la Constitución española.
El primero de estos establece que se garantiza la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, mientras que en el art. 106.2 del texto constitucional se indica que "Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos"1.
Debe reseñarse, en todo caso, que la Constitución no supuso una innovación significativa en esta materia, ya que la misma se limitó a confirmar la existencia de un principio de garantía patrimonial de los particulares frente a los daños sufridos por la actividad administrativa, principio ya introducido en el ordenamiento jurídico español, fruto de una larga evolución histórica2, por el art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, que señaló que daba lugar a indemnización toda lesión que los particulares sufriesen en los bienes y derechos a que dicha ley se refería; ampliándose esta posibilidad de responsabilidad por medio del art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957, en el que, a diferencia del precepto anterior, que circunscribía de forma exclusiva, como se acaba de indicar, el ámbito de las lesiones indemnizables a las que padeciesen los particulares en los bienes y derecho referidos en susodicha ley, ya se extendió la responsabilidad de la Administración a las lesiones que los ciudadanos soportasen en cualesquiera de sus bienes y derechos3.
Los preceptos de la LRJ-PAC4 que disciplinan este tema - y que han convertido el principio general de responsabilidad civil de las Administraciones públicas en una de las piezas esenciales de nuestro Estado de Derecho o, por decirlo con palabras del Preámbulo de citada ley, en uno de los dos grandes soportes, junto al principio de legalidad, del sistema administrativo español - son aplicables, con carácter general, a todos los supuestos de indemnización de los daños producidos por los poderes y órganos públicos, a salvo, únicamente, de que exista una regulación especial, como, por ejemplo, ocurre en el supuesto de responsabilidad por actuaciones judiciales, toda vez que el apartado 4 del art. 139 de dicha ley señala que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial.
A tenor del art. 139.1 de la LRJ-PAC la lesión que debe indemnizarse por los daños sufridos por los particulares5 en cualesquiera de sus bienes y derechos se produce, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, englobándose en esta última dicción tanto el mal funcionamiento del servicio público - ejecución de acuerdos ilegales, o funcionamiento irregular por impericia, error, negligencia o dolo- , como la omisión de una actividad ordenada, o el retraso en el obrar.
Nos hallamos, pues, en presencia de una responsabilidad objetiva o por el resultado, tesis sustentada por el Tribunal Supremo, desde su ya lejana sentencia de 10 de julio de 1943, en numerosos pronunciamientos6, habiendo mantenido también lo propio el Consejo de Estado en múltiples dictámenes recaídos sobre esta materia, en los que se ha puesto de relieve que la culpa ha dejado de ser el fundamento del sistema de responsabilidad, convirtiéndose la misma, simplemente, en uno de los criterios jurídicos de imputación de daños a la Administración7.
Ello es así, con la excepción, como ya indiqué, de la existencia de "fuerza mayor", esto es, de los daños causados por aquellos hechos que aun siendo previsibles, sean sin embargo, inevitables, insuperables, irresistibles y extraños o ajenos por completo a la actividad administrativa o al funcionamiento de los servicios públicos8.
Ello conlleva, en consecuencia, que la Administración responde cuando lo que se haya producido es un caso fortuito, el cual se concibe como un suceso que se caracteriza por las notas de indeterminación e interioridad, es decir, por desconocerse la causa desencadenante del mismo y por tratarse de un evento que se produce dentro del ámbito de actuación propio de la Administración (por ejemplo, avería de un servicio público de origen desconocido, imprevisible e inevitable). Por el contrario, la fuerza mayor es una causa extraña, exterior al ámbito típico de acción del sujeto y a sus riesgos propios (por ejemplo, guerra, tempestad, etcétera)9.
En cualquier caso, como se indica en el apartado 2 del art. 139.2 de la LRJ-PAC, el daño alegado - entre el cual y la actuación administrativa tiene que existir, de modo obligatorio, una relación de causalidad, esto es, una conexión directa, inmediata y exclusiva de causa o efecto, sin intervención extraña que pudiera influir, alterando dicho nexo causal10- ha de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
Por daño efectivo se entiende el daño cierto ya producido, no simplemente posible, contingente, hipotético o futuro, no bastando, en definitiva, "la mera frustración de una expectativa", tesis refrendada por numerosos pronunciamientos jurisdiccionales.
El carácter evaluable del daño concurre tan solo cuando haya tenido lugar un auténtico quebranto patrimonial, pero no así cuando únicamente hayan existido simples molestias o perjuicios sin trascendencia económica subjetiva; siendo oportuno destacar que en la actualidad ya no existe obstáculo alguno, más allá del de su cuantificación, en reconocer también la indemnización por daños morales - así se reconoce expresamente por el art. 142.5 de la LRJ-PAC, al admitir la responsabilidad por daños a las personas de carácter físico o psíquico- , y ello como compensación del dolor o sufrimiento que determinados actos tienen sobre las personas, como lo son la muerte de seres queridos, o la existencia de dolor por las lesiones producidas; ni tampoco para indemnizar tanto al daño emergente como al lucro cesante, si bien ello no ampara las ganancias dejadas de percibir que sean posibles, pero derivadas de resultados inseguros y desprovistos de certidumbre, cuando las pruebas de tales ganancias sean dudosas o meramente contingentes.
Por último, la individualización del daño en una persona o grupo de personas excluye del ámbito de la responsabilidad las cargas e incomodidades generales que, por exigencias del interés público, la Administración puede hacer gravitar sobre los particulares, aun cuando algunos hayan de sufrirlos en mayor medida que otros, al organizar los servicios públicos.
Indiquemos, por último, que a tenor del artículo 141.1 de la LRJ-PAC únicamente son indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.
El legislador español ha acogido, pues, el concepto de antijuridicidad, tradicional y usualmente admitido tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, habiéndose señalado, por ejemplo, por las sentencias del Tribunal Supremo de 4 de octubre de 1978, 31 de octubre de 1978, 10 de diciembre de 1979, 8 de marzo de 1982 y 2 de junio de 1982, que el daño es antijurídico o ilícito en todos los casos en que la Administración carezca de "título legítimo que justifique en Derecho la irreversible carga impuesta al administrado".
Conforme a ello el daño es antijurídico cuando la norma no obliga al perjudicado a soportar dicho daño. Por el contrario, si dicha obligación existe, si las normas imputan al particular los efectos dañosos de una determinada intervención administrativa, en tal supuesto sí concurre una causa o título de justificación excluyente de la antijuricidad del daño producido por mencionada actuación administrativa, tal como se ha declarado, entre otras, por las sentencias del Tribunal Supremo de 27 de junio de 1997, 18 de febrero de 1998, 20 de mayo de 1998, 11 de marzo de 1999, 13 de enero de 2000 y 12 de julio de 2001.
Un supuesto específico de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas es el recogido en el apartado 3 del art. 139 de la LRJ-PAC, que alude a la responsabilidad derivada de actos legislativos que sean conformes...
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