Pago por impactos en proyectos de densificacion residencial intensiva del Area Metropolitana de Santiago: analisis critico de los aportes al espacio publico en la nueva legislacion chilena. - Vol. 46 Núm. 139, Septiembre 2020 - EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales - Libros y Revistas - VLEX 863495848

Pago por impactos en proyectos de densificacion residencial intensiva del Area Metropolitana de Santiago: analisis critico de los aportes al espacio publico en la nueva legislacion chilena.

AutorVicuna, Magdalena

Introduccion

La densificacion residencial es una de las principales tendencias del crecimiento urbano contemporaneo, especialmente en las principales ciudades de economias emergentes de Asia y Latinoamerica (Cho, Trivic, & Nasution, 2017; De Mattos, Fuentes, & Link, 2014; Hipolito de Oliveira et al., 2015). Una de las claves asociada a los procesos de densificacion es la provision equilibrada de espacios publicos de calidad que promuevan la peatonalidad y la proximidad de personas y actividades, lo que implica importantes niveles de inversion en bienes publicos urbanos. Sin embargo, muchas de estas ciudades evidencian formas de densificacion y sobredensificacion que generan impactos negativos, tales como congestion y degradacion de la habitabilidad urbana (Angel, Parent, Civco, & Bkei, 2011; Echenique, 2006; Fernandez Per & Arpa, 2007).

Desde la decada de 1990, el Area Metropolitana de Santiago de Chile (AMS) evidencia procesos de densificacion con distintos grados de intensidad, escalas e impacto (Vicuna, 2017). En comunas como Estacion Central y Santiago, las densidades brutas de los edificios residenciales pueden alcanzar hasta 15.000 hab/ha y 10.000 hab/ha, respectivamente. Estas hiperdensidades son posibilitadas por la ausencia de normas urbanisticas, permisividad ampliamente rentabilizada por el sector inmobiliario. En efecto, algunas comunas presentan importantes velocidades de retorno para estrategias del capital financiero, apoyadas por la inversion en infraestructuras, servicios y equipamientos (Hidalgo & Arenas, 2009; Lopez, 2015).

Por otro lado, los edificios de densificacion residencial no mitigan los impactos generados por la mayor carga de personas, vehiculos y volumen construido. Un 5% de dichos edificios realiza un Estudio de Impacto al Sistema de Transporte Urbano (EISTU), mecanismo que solo considera el impacto en la vialidad y que, a pesar de abordar una materia

que requiere una aproximacion sistemica, es tratada caso a caso (Mensaje Presidencial a la Camara de Diputados 90-360, 2012). Por otro lado, se ha evitado su aplicacion mediante la definicion de etapas de los proyectos.

En Chile, los impuestos territoriales (contribuciones) no alcanzan para financiar cabalmente la provision de equipamientos y espacios publicos. Las contribuciones se establecen segun el avaluo fiscal de la propiedad y su destinacion va directamente a los municipios del pais, no contandose con una asignacion especifica de inversion publica. Asimismo, solo un 20% de los departamentos en Chile paga contribuciones, dado que un 77% de las propiedades esta exenta de pagar este impuesto (Razmilic, 2018).

Consecuentemente, a diferencia de otros paises que cuentan con mecanismos para la participacion del sector privado en el financiamiento de bienes publicos urbanos, en Chile la intensificacion del uso de suelo no ha ido acompanada de exigencias dirigidas a los desarrolladores en materia de aportes en provision de nuevos espacios publicos o mejoramiento de los existentes. En efecto, el unico mecanismo disponible es cesion gratuita de suelo para espacio publico, el cual se implementa exclusivamente en urbanizaciones para la extension urbana mediante la exigencia de superficie para circulaciones, areas verdes y equipamientos. Dicha superficie es proporcional a la densidad de la urbanizacion y tiene un limite maximo correspondiente al 44% de la superficie total de la urbanizacion.

Como respuesta a tal vacio en la gestion urbana, en el ano 2016 se aprobo la Ley de Aportes al Espacio Publico (LAEP, Ley 20.958, Diario Oficial 15 octubre 2016), la cual tiene como principal objetivo que los proyectos de densificacion aporten al espacio publico y mitiguen los impactos sobre la movilidad urbana. La laep busca que todo nuevo proyecto colabore en la "conformacion de ciudades equilibradas, en las cuales no solo los recintos privados sean los adecuados, sino tambien los espacios publicos, los lugares donde transcurre gran parte de la vida de las personas" (Mensaje Presidencial a la Camara de Diputados 90-360, 2012).

El presente articulo tiene por objetivo contribuir con una vision critica de este nuevo mecanismo, a traves del analisis de los aportes al espacio publico derivados de la aplicacion de la LAEP en edificios de densificacion residencial del AMS. Se busca discutir en que medida el aporte generado por los edificios de densificacion residencial intensiva (mas de cinco pisos) tiene el potencial de colaborar en la cantidad y calidad del espacio publico del contexto urbano en el cual se emplazan.

La Ley de Aportes al Espacio Publico (LAEP)

La LAEP busca sostener el principio original de la legislacion urbanistica chilena (1931), que enfatiza que todo nuevo proyecto debe contribuir a la construccion de ciudad mediante la cesion gratuita de suelo para espacio publico. La LAEP plantea que los proyectos de densificacion deben contribuir en forma proporcional a su densidad y mediante dos mecanismos:

  1. Mitigaciones definidas en Informes de Mitigacion de Impacto Vial (IMIV) (que reemplazan los eistu): consideran transporte publico, privado y modos no motorizados, y se proponen en funcion del impacto sobre el sistema de movilidad local segun los flujos de vehiculos y peatones generados. Las mitigaciones se gestionaran a traves de una plataforma electronica--que reemplazara la actual ventanilla unica de los EISTU--en la cual se ingresaran los principales datos del proyecto. La plataforma definira el area de influencia del edificio y determinara la categoria de informe que se debe realizar (informe basico, intermedio o mayor). El Reglamento para la produccion de los informes de mitigacion ha sido elaborado por el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones. La LAEP entrara en vigencia 18 meses despues de la publicacion oficial de dicho Reglamento, (1) esto es, en noviembre de 2020.

  2. Aportes al espacio publico, que pueden entregarse en forma de cesion gratuita de suelo o en dinero equivalente al costo de la cesion segun el avaluo fiscal del terreno. Los aportes que se realicen en dinero seran destinados a la ejecucion de un Plan Comunal de Inversiones en Infraestructura y Espacio Publico, administrado por cada municipio, y que contemplara proyectos, obras y medidas incluidas en los instrumentos de planificacion territorial, priorizando condiciones de conectividad, accesibilidad, operacion y movilidad. Las ciudades conformadas por mas de una comuna contaran con un Plan Intercomunal de Inversiones en Infraestructura y Espacio Publico, elaborado por las secretarias ministeriales regionales de Transporte y Telecomunicaciones, y de Vivienda y Urbanismo. Al menos un 40% de lo recaudado anualmente por cada municipio debera destinarse a la ejecucion de obras incluidas en el plan intercomunal. El 60% sera destinado a obras comunales, de las cuales el 70% sera invertido en movilidad.

    Ambos mecanismos estan regidos por tres principios: i) universalidad, referida a que todos los proyectos deben mitigar los impactos en la movilidad urbana y aportar al espacio publico; ii) proporcionalidad, que indica que las mitigaciones deberan ser equivalentes a las externalidades, y los aportes a la densidad del proyecto; iii) predictibilidad, que establece que las mitigaciones se calcularan objetivamente mediante procedimientos estandarizados.

    Los aportes se calcularan sobre la base de las formulas incorporadas a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (tabla 1), la cual establece un maximo de 44% de aporte para los edificios de hasta 8000 hab/ha. Los edificios que superan esta densidad mantienen dicho maximo, el cual se iguala al aporte maximo exigido a las urbanizaciones en extension. De esta manera, la LAEP establece el cumplimiento sustitutivo de un requerimiento ya existente en la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) en su articulo 70.

    El calculo de los aportes se basa en una densidad denominada "densidad de ocupacion", la cual a su vez esta basada en la carga de ocupacion de cada edificio. La carga de ocupacion tiene relacion con el numero de personas por superficie construida y varia segun el destino de la edificacion. Por su parte, la "densidad bruta" se refiere al numero de viviendas segun la superficie de terreno; esta superficie considera el predio mas la superficie correspondiente hasta el eje del espacio publico que enfrenta el predio. Esta ultima densidad es la que se utiliza en la planificacion territorial y en el calculo de las cesiones de terreno para urbanizaciones, y solo aplica para los proyectos habitacionales.

    Los aportes pueden realizarse en cesion de suelo o en dinero. En el primer caso, se multiplica el porcentaje de aporte por la superficie del terreno y se obtiene la superficie por ceder. En el segundo, se multiplica la superficie resultante del calculo anterior por el valor del avaluo fiscal vigente.

    Se ha senalado que la LAEP contribuira a un desarrollo urbano mas sustentable y que fortalecera la planificacion y gestion urbana mediante la colaboracion publicoprivada. El sector privado valora la certeza que tendran los aportes; y los municipios, su universalidad. Asimismo, se valora que contemple recursos para obras no viales y su funcion redistributiva, al considerar que ciertas comunas pueden acumular mayores aportes que pueden invertirse en comunas deficitarias.

    Desde otra perspectiva, se ha senalado que la LAEP corresponde a un impuesto territorial adicional, que puede replicar los problemas de los EISTU. El sector inmobiliario valora los aportes al espacio publico, no asi las mitigaciones, las cuales si son valoradas por los municipios. Dicho sector critica que, al separar aporte y mitigacion, se esta cobrando dos veces el impacto del edificio. Tambien se critica la no obligatoriedad de destinar los aportes al barrio donde se emplaza el edificio, de manera que la densificacion constituya un proceso de transformacion positivo de su entorno.

    Respecto de las mitigaciones, se critica la poca certeza...

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