Ordenamiento territorial en la propuesta de nueva Constitución - Núm. 14, Diciembre 2022 - Justicia Ambiental. Revista de Derecho Ambiental de la ONG FIMA - Libros y Revistas - VLEX 920911138

Ordenamiento territorial en la propuesta de nueva Constitución

AutorConstanza Gumucio, Nicole Mansuy, María Jose Kaffman, Trinidad Torres
Páginas285-348
ordenamiento territorial en la propuesta de nueva constitución
Págs. 285 - 348 [2022]
Justicia ambiental n° 14
Revista de deRecho ambiental de la onG Fima
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ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA PROPUESTA
DE NUEVA CONSTITUCIÓN
Informe elaborado por Constanza Gumucio,
Nicole Mansuy, María Jose Kaffman y Trinidad Torres1
1. introducción: el territorio de chile
Chile es un país cuyas características geográcas contienen una gran
diversidad de paisajes, ecosistemas y sistemas de vida. El país posee una
extensión de 756.626 kilómetros, entre los 17º 30’ y 56º 30’ de latitud sur,
considerándose un territorio tricontinental, por tener presencia además en
Oceanía y en la Antártica. Se encuentra atravesado longitudinalmente por
la cordillera de los Andes, por la cordillera en la Costa –que acompaña los
más 6.000 kilómetros de costa– y por la depresión intermedia que se gene-
ra entre ambas cordilleras, que se caracteriza por sus valles2.
Estas características geográcas, sumadas a la posición de Chile fren-
te al océano Pacíco3, son una de las principales razones por las cuales
existe una variedad climática y de paisajes en el territorio, destacando la
existencia de glaciares milenarios, bosques, lagos, selvas, el desierto más
árido del mundo, islas, ordos y diversos volcanes repartidos a lo largo del
territorio4.
En cuanto a la población, según el último censo, en Chile habitan
19.458.000 personas, de las cuales un 12,8 % declaró pertenecer a un pue-
blo originario5. Esta población se distribuye a lo largo del territorio en
16 regiones político-administrativamente establecidas, en 56 provincias y
346 comunas. Por primera vez, el año 2021, el Instituto Nacional de Es-
tadísticas realizó estudios en relación con la distribución de la población
según habitantes de zonas urbanas o rurales, contabilizando que, del total
1 N. del E: El informe publicado ha sido actualizado por el editor, en función de los
resultados del plebiscito de septiembre de 2022.
2 marca chile (2015), passim; biblioteca del conGreso nacional (s.f.), passim.
3 ministerio del interior (s.f.), passim.
4 marca chile (2015), passim.
5 instituto nacional de estadÍsticas (2018), p. 16.
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de comunas de Chile, un 11,4 % de la población habita en el área rural y un
88,6 % en áreas urbanas, proyectándose para 2035 un 10,9 % de población
rural (2.306.146) y un 89,1 % de población urbana6. Particularmente, la
Región Metropolitana es la que concentra una mayor cantidad de personas
(40 % de la población nacional), aun cuando su supercie representa un
2 % del territorio nacional7.
A lo largo del desarrollo de la humanidad, la generación de asentamien-
tos y la utilización de los bienes comunes naturales presentes en cada te-
rritorio provocaron la necesidad de ordenar los espacios, de manera de
poder establecer reglas que permitiesen la armonía entre el desarrollo y la
utilización de los bienes para satisfacer sus necesidades y aspiraciones in-
dividuales y colectivas. La humanidad, dada su naturaleza racional y orga-
nizacional, históricamente ha buscado establecer un orden temporal, espa-
cial o social que sea concordante con su visión de desarrollo territorial8.
La ordenación del territorio es un proceso que ha existido a lo largo de
toda la historia; sin embargo, en el siglo XX, aparece un concepto que eng-
loba estos procesos y que es utilizado tanto para designar una política de
los Estados como para llamar a los instrumentos de planicación de estos:
el ordenamiento territorial (en adelante OT)9.
peña et al. señalan que el ordenamiento territorial surge como teoría
junto al proceso de industrialización, buscándose en aquella época plani-
car el espacio desde el desarrollo físico de este, atendiendo a la calidad de
vida de los habitantes10.
Desde nales del siglo XX, la planicación comenzó a enfocarse en el
uso del suelo y en su zonicación, incorporando para ello el uso de teorías
y métodos cientícos. Aquello generó un punto de inexión en la materia,
convirtiendo al ordenamiento territorial en una disciplina en sí misma. Fi-
nalmente, al desarrollo del ordenamiento territorial se suman los aportes de
las ciencias sociales, a partir de los cuales se comienzan a considerar tam-
6 instituto nacional de estadÍsticas (2021), passim.
7 instituto nacional de estadÍsticas (2019), p. 9; biblioteca del conGreso na-
cional (s.f.), passim.
8 ministerio del medio ambiente (2015), p. 13.
9 sanabria (2014), p. 14.
10 peña et al. (2019), p. 354.
bién las opiniones de los actores involucrados en los distintos territorios,
incorporando de esta manera la opinión pública en la de toma de decisiones
sobre la ordenación del espacio11.
Una de las deniciones más utilizadas de ordenamiento territorial es la
contenida en la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983, que
lo dene como “la expresión espacial de la política económica, social, cul-
tural y ecológica de toda la sociedad. Es a la vez una disciplina cientíca,
una técnica administrativa y una política concebida como una aproxima-
ción interdisciplinar y global, tendiente a un desarrollo equilibrado de las
regiones y a la organización física del espacio guiada por una concepción
directriz”12.
La Carta agrega ciertos objetivos que serían fundamentales para el or-
denamiento territorial, a saber: desarrollo socioeconómico equilibrado,
calidad de vida, gestión responsable de recursos naturales, protección del
medio ambiente y utilización racional del territorio.
Así, es posible identicar que en este proceso se conjugan elementos
tanto de índole política como técnica, que buscan generar una armonía
entre la sociedad, los bienes comunes presentes en el territorio y la uti-
lización de estos para satisfacer necesidades de la población13. Además,
tal como lo plantea robledo, cada vez es más frecuente ver cómo las
distintas disciplinas plantean la necesidad de superar el estudio de los
fenómenos y elementos propios de cada una de estas, para poder valorar
otros factores que intervienen en dichos fenómenos14, siendo precisamen-
te esto lo que ocurre con la conguración del concepto de ordenamiento
territorial.
Es así como el ordenamiento territorial actualmente se ha transforma-
do en un término polisémico15, cuya denición está ligada a las tradicio-
nes, contextos jurídicos e institucionales y a los objetivos o alcances que
se quieren perseguir. Así, el ordenamiento territorial puede ser entendido
11 sanabria (2014), p. 14; peña et al. (2019), p. 354.
12 Carta Europea Ordenación del Territorio (1983). Disponible en línea: <https://www.
uco.es/~gt1tomam/master/ot/cartaeuropea1983.pdf>.
13 ministerio del medio ambiente (2015), p. 13.
14 robledo (2020), pp. 47-48.
15 sanabria (2014), p. 1.
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nalmente como “el resultado de acciones humanas con el propósito de
adaptar o adecuar el territorio, buscando con ello la resolución de sus múl-
tiples necesidades”16. Es un proceso que, en denitiva, engloba todos los
elementos y aristas mencionados hasta aquí, destacando entre sus funda-
mentos la protección del medio ambiente y el equilibrio o sustentabilidad
en el uso de los bienes naturales.
En Chile, esta dimensión ambiental del ordenamiento territorial posee
una relevancia particular, que radica de manera importante en que hay
diversos conictos ambientales donde es posible observar que parte del
problema está basado en la falta de deniciones previas sobre el uso del te-
rritorio. La ausencia de planicación del espacio juega un rol fundamental,
especialmente en los conictos cuya causa inmediata es la instalación de
nuevos proyectos de inversión en un determinado territorio no adecuada-
mente regulado.
Adicionalmente, podemos observar que casos como las zonas de sacri-
cio, los territorios donde los monocultivos afectan la disponibilidad de las
aguas, la degradación que están sufriendo los ecosistemas por la urbaniza-
ción desregulada o las pérdidas económicas y sociales que generan los de-
sastres naturales, dan cuenta de las brechas que presenta un ordenamiento
territorial que no aborda correctamente la dimensión ambiental.
En parte, por todo lo anterior, es que en el proceso de redacción de la
propuesta de nueva Constitución de Chile se han abordado diversas mate-
rias vinculadas al ordenamiento territorial. Estas se encuentran especíca-
mente orientadas a poner en relieve la dimensión ambiental para propender
hacia una relación más armónica entre los territorios, los bienes comunes
naturales presentes en él y los diversos grupos humanos.
En el presente informe se abordarán las principales propuestas conte-
nidas en las iniciativas discutidas por la Convención Constitucional, así
como las normas que nalmente quedaron plasmadas en la propuesta de
nueva Constitución. Se analizará, asimismo, como es que estas normas
permitirían avanzar en temas de ordenamiento territorial hacia un proceso
que tenga por resultado una mayor y mejor protección del medio ambien-
te. Para estos efectos, se seleccionaron como temas a revisar: (i) el nuevo
concepto de territorio; (ii) las normas que establecen la nueva forma del
16 mallea (2008), p. 58.
Estado en regiones autónomas; (iii) la consideración de las cuencas en el
ordenamiento territorial; (iv) la protección de los ecosistemas costero-ma-
rinos, y (v) el derecho a la ciudad.
2. la dimensión ambiental y el ordenamiento
territorial en la propuesta de nueva constitución
La dimensión ambiental del ordenamiento territorial es un tema que
está siendo abordado como una preocupación tanto internacional como a
nivel nacional por los distintos Estados. En la esfera internacional, la Or-
ganización de las Naciones Unidas (ONU) ha establecido directrices para
la planicación urbana y territorial, con un enfoque en la protección del
medio ambiente tanto para los gobiernos nacionales como locales de cada
país.
Dichas directrices plantean que la planicación urbana y territorial debe
ser un marco que permita “proteger y gestionar el entorno natural y cons-
truido de las ciudades y territorios, incluyendo su biodiversidad, suelo y
recursos naturales, y para garantizar un desarrollo sostenible”17. Se men-
ciona, asimismo, que ello debe contribuir a la resiliencia ambiental y so-
cioeconómica, mejorando la mitigación y adaptación al cambio climático,
como también la gestión de los peligros y riesgos naturales.
Luego, a nivel de normativas internas de los Estados, es posible encontrar
experiencias comparadas donde se ha ligado la ordenación o planicación
del territorio a la protección del medio ambiente18. Así, por ejemplo, en las
constituciones políticas tanto en Europa (países como Suiza y Portugal)19
como en América Latina y el Caribe (México, Bolivia y Venezuela)20.
17 united nations human settlements proGramme (Programa de las Naciones Uni-
das para los Asentamientos Humanos) (2015), p. 20 [traducción propia].
18 Para mayor profundidad, ver hervé (2021), passim.
19 En Europa, la Constitución de Suiza contiene una sección (4) titulada “Medio Ambien-
te y Ordenamiento del Territorio”, donde se establece, en primer lugar, la aspiración
de “mantener un equilibrio duradero entre la naturaleza y su capacidad de renovación
y su utilización por el ser humano” (artículo 73), para luego agregar la obligación de
establecer principios que rijan la ordenación del territorio, teniendo por n servir a la
utilización proporcional y razonable del suelo y a una ocupación racional del territorio
(artículo 75). En Portugal, se vincula la protección de la naturaleza con un correcto

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