Normas y políticas públicas destinadas al crecimiento de las energías renovables en Chile
| Páginas | 9-42 |
| Fecha | 31 Diciembre 2020 |
| Autor | Clemente Pérez Errázuriz |
| Materia | Derecho del Medio Ambiente |
REVIS TA
DE DE RECHO AMBIENTA L NÚM. 14 2020 • PÁGS. 941 • DO I 10.5354/07194633.2020.54038
RECIBIDO: 1/8/2019 • A PROBADO: 2/6/2020 • PU BLICADO: 31/12/2020
DOCTRINA
Normas y políticas públicas destinadas al crecimiento
de las energías renovables en Chile
Legal rules and public policies aimed to promote renewable energy in Chile
Clemente Pérez Errázuriz
Guerrero Olivos Abogados, Chile
RESUMEN El presente artículo describe las diversas políticas públicas implementadas
que han fomentado la incorporación de energías renovables en Chile, analizando la
efectividad de estas políticas y concluyendo que las más visibles y onerosas no han sido,
necesariamente, las más importantes para explicar el éxito en la implementación de es-
tas energías en Chile. De tal manera, el trabajo apunta a la importancia de los nudges
o impulsos en el fomento de estas energías, como mecanismos que podrían ser la clave
para asegurar la efectividad en el desarrollo de las energías renovables. Lo anterior re-
sulta relevante para la implementación de nuevas políticas públicas relativas a energías
renovables, tal como sería el diseño del Plan Sectorial de Mitigación de la industria
energética chilena, según lo desarrollado en el marco institucional del Proyecto de Ley
de Cambio Climático, así como lección de buenas prácticas para las demás industrias
responsables de la emisión de gases de efecto invernadero.
PALABRAS CLAVE Energías renovables, impuesto verde, licitaciones de suministro
eléctrico, nudge, cambio climático, descarbonización.
ABSTRACT is paper describes the diverse public policies implemented to promote
renewable energies in Chile, analyses their eectiveness and concluding that the most
visible and onerous have not necessarily been the most important to explain the success
in the implementation of these energies in Chile. e work highlights the importance
of «nudges» in the promotion of these energies, as mechanisms that could be the key to
ensure eectiveness in the development of renewable energies. ese ideas are relevant
for implementation of new public policies on renewable energy, as the design of the Sec-
tor Mitigation Policy of electric industry, in the context of the institutional framework of
the dra Law on Climate Change, as a lesson in good practices for the other industries
responsible for the emission of greenhouse gases.
PÉREZ ERRÁZURIZ
NORMAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS DESTINADAS AL CRECIMIENTO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN CHILE
KEYWORD Renewable energy, green taxes, electric supply tenders, nudge, climate
change, decarbonization.
Introducción
Hace algunos meses, el prestigioso diario e Washington Post señalaba, a portada
completa, «Chile, la Arabia Saudita solar», para luego agregar en la bajada de la nota
que: «mientras Trump propone el uso de carbón, Chile y otros países están emigran-
do hacia la barata energía solar». El propio exvicepresidente de Estados Unidos, Al
Gore, destacó el rol que ha jugado Chile en la incorporación de las energías reno-
vables, durante la presentación de su segundo documental sobre cambio climático,
llamado La secuela inconveniente: la verdad al poder, donde arma: «Chile está inspi-
rando al mundo con una expansión signicativa de la energía solar, más rápido que
cualquier otro país en el planeta».
Ocurre que, en el mundo entero, uno de los principales responsables de la emi-
sión de gases de efecto invernadero es la generación eléctrica en base a combustibles
fósiles. En Chile esto podría ser diferente, ya que durante la última década ha pasado
a ser un país referente en materia de energías renovables. En solo diez años pasó de
tener una industria energética altamente contaminante y emisora de gases de efecto
invernadero, y ciertamente concentrada, donde solo cuatro empresas representaban
cerca del de la generación, a ser una de las industrias de generación líderes en
el mundo, por su alta penetración de energías renovables, de la mano de decenas de
empresas de generación especializadas en este tipo de energía. Hoy en día, un de
la capacidad instalada total, que asciende a , GW es solar y eólica, lo que seguirá
en aumento de forma rápida de la mano de la descarbonización.
Se han analizado poco las causas que explican este liderazgo y cambio oportuno.
Acerca de este boom, se ha dicho que Chile cuenta con excelentes recursos solares,
eólicos, biomasa y geotérmicos, que han gestado avances tecnológicos consistentes
fundamentalmente en la reducción de precios de paneles solares y turbinas eólicas.
Pero, para nada Chile es un oasis en el mundo en estos recursos y los avances tecno-
lógicos —paneles y turbinas más baratas— son bienes transables que se encuentran
a disposición de todos. Por tanto, debe haber otras causas que explican la exitosa
irrupción de las energías renovables, pero poco se ha escrito sobre ellas.
. e Washington Post, «A solar Saudi Arabia», de marzo de , disponible en wapo.st/monQ.
. Catalina Ruiz Prada, ««No es suciente cambiar los bombillos»: Al Gore regresa a Miami para ad-
vertir sobre el cambio climático», El Nuevo Herald, de agosto de , disponible en hrld.us/bcuwC.
. La generación eléctrica representa un del total de gases de efecto invernadero, mientras que
el transporte un , y el sector industrial un , según el Tercer informe bienal de actualización de
Chile sobre el cambio climático. Disponible en bit.ly/NmIr.
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Tal vez se ha escrito poco, precisamente, porque cuesta identicar las medidas
principales que explican este surgimiento. Por esta razón, este trabajo analiza cada
una de ellas y concluye que son variados los instrumentos legales implicados, entre
los que se encuentran instrumentos de protección ambiental contenidos en la Ley
. sobre Bases Generales del Medio Ambiente, como también tratados interna-
cionales, normas del mercado eléctrico, instrumentos económicos e, incluso, acuer-
dos voluntarios, elementos que forman un conjunto de medidas que han logrado que
Chile haya sobrepasado las metas que sus propios legisladores se han impuesto.
Más destacable aún es que este crecimiento de las energías renovables se logra
sin subsidios públicos de ningún tipo y con pleno cumplimiento de los principios de
operación al mínimo costo y de neutralidad tecnológica que orientan la institucio-
nalidad eléctrica.
Entonces ,las preguntas de fondo, y que este artículo intentará responder, son
¿cuál o cuáles son los factores más relevantes que han permitido el crecimiento exi-
toso de las energías renovables en Chile? Y ¿Cuáles son los cambios normativos que
han permitido este auge? Para tal efecto, se hará un análisis cualitativo y cuantitativo,
en los casos en que sea posible, de los instrumentos y normas que han resultado más
determinantes en el desarrollo exitoso de las energías renovables en Chile, como tam-
bién de aquellos que han sido insucientes o inútiles.
Planes sectoriales de mitigación
en el Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático
El análisis planteado sobre qué políticas públicas o instrumentos de gestión ambien-
tal han sido exitosos y cuáles no, es relevante por varias razones: primero, para pro-
poner sobre la base de la experiencia, nuevas medidas o perfeccionamiento de ellas
que permitan seguir avanzando en el desarrollo de estas energías en la industria de
generación eléctrica chilena. Segundo, para sacar conclusiones que ayuden a avanzar
en la reducción de gases de efecto invernadero a otras industrias que han sido menos
exitosas en este esfuerzo, como es el caso del transporte. Por último, también puede
servir para otros países que quieran observar la experiencia chilena en materia de
cambio climático.
Además, es relevante hacer este análisis para que se tenga presente durante el di-
seño del Plan Sectorial de Mitigación de la industria energética, el más importante de
todos los planes sectoriales si se considera su participación en el Inventario de gases
de efecto invernadero del Ministerio del Medio Ambiente, de acuerdo con el marco
institucional diseñado por el Proyecto de Ley de Cambio Climático que actualmente
se encuentra en tramitación legislativa.
. Disponible en bit.ly/mhLDoL.
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Este borrador de proyecto de ley contempla, como estrategia para que Chile pue-
da cumplir con sus objetivos climáticos y con los compromisos adquiridos con la
comunidad internacional (la contribución nacional determinada en el contexto del
Acuerdo de París de ), la denición de:
• una meta, que podrá ser incrementada;
• una institucionalidad para alcanzar esta meta, en particular un Consejo de
Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático, un Consejo Nacional
y un Comité Cientíco Asesor;
• la elaboración de una estrategia climática de largo plazo; y
• el mandato de diseñar e implementar Planes Sectoriales de Mitigación y de
Adaptación.
Sin embargo, el Proyecto de Ley de Cambio Climático no cuenta con medidas
para alcanzar las metas propuestas. Todo dependerá de los Planes Sectoriales de Mi-
tigación y Adaptación, que son de carácter administrativos, vale decir, de una natu-
raleza jurídica de menor jerarquía que la ley.
Nuestra impresión es que el debate público durante la discusión de este proyecto
de ley, la discusión política y, para qué decir, las redes sociales, se van a concentrar
en la meta y sus posibles incrementos, es decir, sólo el primero de todos los puntos
contenidos en dicho proyecto de ley, mientras que los demás: institucionalidad, ins-
trumentos, las políticas públicas, los «dientes» con que el Estado deberá lograr estas
metas, podrían pasar, desgraciadamente, a un segundo plano.
En una economía como la chilena, donde la mayor parte de las decisiones de in-
versión las toma el sector privado, tanto o más importante que la meta que se dena
legalmente, son los instrumentos que se utilizarán para alcanzarla. Esta discusión
de metas versus instrumentos no es nueva en derecho ambiental chileno. Muchas
veces se ha discutido si se debe privilegiar el establecimiento de normas de calidad
ambiental (equivalentes a la denición de metas), versus normas de emisión y otros
instrumentos necesarios para lograr la calidad ambiental deseada.
Obviamente ambas son necesarias, buenas metas e instrumentos. No basta con de-
nir metas ambiciosas, si no se tienen las herramientas correspondientes. Este sería el
caso del hermano del medio en la fábula de tres hermanos que canta Silvio Rodríguez:
De tres hermanos el de en medio se fue/ Por la vereda a descubrir y a fundar / Y
para nunca equivocarse o errar / Iba despierto y bien atento al horizonte igual / Pero
este chico listo no podía ver / La piedra, el hoyo que vencía a su pie / Y revolcado
siempre se la pasó / Y se hizo viejo, queriendo ir lejos, a donde no llegó.
Por ejemplo, la norma de calidad en ozono es muy ambiciosa, y simplemente no
se cumple en muchas ciudades del país durante gran parte del año. Por eso, no basta
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una meta ambiciosa, sino que lo que importa, a la larga, es lo que se logre, sobre todo
en un esquema de plazos largos y gobiernos cortos, sin reelección.
Un esquema burocrático en el que simplemente unos establecen metas a otros, no
garantiza mayores avances. ¿De qué sirve, por ejemplo, que el Consejo de Ministros
le pida al Ministerio de Minería que dena un porcentaje de reducción de gases de
efecto invernadero para las grandes actividades extractivas? ¿O que el de Vivienda
y Urbanismo diga que buscará reducir las emisiones de los proyectos inmobiliarios,
pero no señale cómo? ¿Qué van a hacer si no tienen un arsenal adecuado? El riesgo es
que se sumen documentos burocráticos sin medidas reales y efectivas de reducción
de emisiones contaminantes. Por ello, la experiencia de la industria energética, tal vez
la más relevante en este ámbito, debe ser analizada de cerca.
Diagnóstico de la matriz energética previa incorporación
de las energías renovables no convencionales
Hace cinco años, Chile se caracterizaba por tener una industria de generación con-
centrada y una matriz no renovable. El sistema eléctrico chileno funciona bajo los
principios de neutralidad tecnológica y de operación a mínimo costo. Pese a ello,
algunos incentivos se han ido implementando en favor de estas fuentes de genera-
ción. Pero antes de entrar a analizar dichos incentivos, cabe señalar que Chile sufrió
precios altos y estrechez energética hasta hace pocos años. El origen de esta crítica si-
tuación se remonta, en primer lugar, al desabastecimiento de gas natural proveniente
de Argentina, a años de sequías que afectaron la generación hidroeléctrica de impor-
tante participación en la matriz y, luego, a la dicultad de aprobación ambiental de
muchos proyectos emblemáticos, tales como el proyecto hidroeléctrico HidroAysén
o las centrales de Energía Austral, como la central hidroeléctrica Río Cuervo. El pun-
to es que hace solo algunos años el Centro de Despacho Económico de Carga del Sis-
tema Interconectado Central preveía décit de energía para el en un escenario
de hidrología seca o de problemas de suministro de diésel y recomendaba postergar
el mantenimiento de diversas centrales durante los meses de invierno. O sea, hasta
hace poco, el sistema eléctrico chileno se encontraba en una situación sumamente
vulnerable y dependiente de factores externos como la hidrología, con riesgo de ra-
cionamiento y con una parte del sistema operando en base a diésel, combustible caro
y contaminante.
Siete años antes, Chile no contaba con proyectos que permitieran enfrentar este
décit de generación de energía eléctrica. Los proyectos que vendrían a aportar ca-
pacidad instalada al país, en especial termoeléctricas y centrales de embalses, no lo-
graban la calicación ambiental favorable y como consecuencia de lo anterior, los
precios se dispararon. ¿Y las energías renovables? Esas sí contaban con autorización
ambiental, pero no podían ejecutarse por dicultades de conexión al sistema interco-
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nectado (no había capacidad para evacuar la energía, produciéndose un «desacople»
del sistema) y por la falta de contratos de suministro (PPA, del inglés Power Purchase
Agreement) que permitieran establecer las condiciones de estabilidad económica ne-
cesarias para obtener los nanciamientos para su ejecución.
La dicultad de conexión impactaba en mayor medida a las centrales de energías
renovables, que por acceso al recurso habitualmente se encuentran más dispersas que
las termoeléctricas. Respecto de los contratos de suministros, la intermitencia o va-
riabilidad de las energías renovables, sumado a la falta de conanza en estas fuentes
de energía, les hacía muy difícil obtenerlos. Además, había una gran concentración
en la industria de generación eléctrica, tal como lo describió el mensaje del proyecto
de ley destinado a mejorar las licitaciones de suministro eléctrico de empresas dis-
tribuidoras: «En el SIC, las tres empresas más grandes de generación eléctrica y sus
relacionadas, poseen más de un de la capacidad instalada, mientras que en el
SING alcanza el ».
En suma, los precios de la energía eran sucientemente altos y la demanda en
constante alza, por lo que no sería necesario plantearse la necesidad de subsidios,
tipo feeding taris para la generación de energías renovables, como sí lo había hecho
Europa. Persistía entonces la pregunta: ¿por qué si existe un enorme potencial para
estas energías en Chile y los precios estaban comparativamente muy altos, no se ha-
bían desarrollado más?
Tal como se señaló, hace siete años atrás Chile tenía una industria de generación
concentrada, una matriz de energía tradicional y los contratos de suministro que
licitaban las empresas de distribución se declaraban desiertos, pese a los altos precios
imperantes. ¿Cómo se logró desconcentrar esta industria, haciéndola renovable al
mismo tiempo, y sin subsidios de ningún tipo? Esa es la incógnita que se intentará
resolver.
Políticas públicas de promoción de las energías renovables
A continuación, se analizará un conjunto de instrumentos o medidas que se han
implementado, en la mayoría de los casos, para promover las energías renovables.
Algunas con mayor y otras con menor éxito. Por eso, se explicará brevemente cada
una de ellas, y luego se hará un análisis de su efectividad, para sacar conclusiones y
recomendaciones de política pública.
. Cámara de Diputados, Boletín -: Proyecto de Ley que introduce modicaciones a la Ley
General de Servicios Eléctricos perfeccionando el sistema de licitaciones de suministro eléctrico para
clientes sometidos a regulación de precios, agosto , pág. . Disponible en bit.ly/qVGbM.
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Incentivos directos para las energías renovables no convencionales en Chile
Los esfuerzos para incorporar energías renovables empezaron antes del momento
crítico que se ha descrito. La Ley . de creó instrumentos para la diversi-
cación de la matriz energética a través de fuentes de Energías Renovables No Con-
vencionales. Respecto de la dicultad de conexión a la red, se procedió a desarrollar
un fuerte plan de integración de los Sistemas Interconectados Central y del Norte
Grande, además de que se aprobaron proyectos de ley tendientes a simplicar los
procedimientos para la obtención de concesiones eléctricas.
Los principales benecios disponibles para las energías renovables son los
siguientes:
Exención de peajes de transmisión troncal
La llamada Ley Corta , que incorporó el artículo . de la Ley General de Ser vi-
cios Eléctricos (LGSE) ya derogado, creó los primeros incentivos, introduciendo el
concepto de las denominadas Energías Renovables No Convencionales, que incluye
la energía geotérmica, eólica, solar, biomasa, mareomotriz, pequeñas centrales hi-
droeléctricas (hasta MW), cogeneración y otras similares.
Una de las herramientas contenidas en la Ley Corta para viabilizar proyectos de
energías renovables no convencionales de pequeña y mediana escala fue la exención
en el pago de peajes de transmisión troncal establecida en benecio de este tipo de
proyectos de hasta . kW. Para proyectos cuyos excedentes de potencia fueran
entre y . kW la exención era total, mientras que para proyectos con excedentes
de potencia entre . y . kW la exención fue parcial.
Este benecio fue nalmente derogado el año por le Ley . o Ley de
Transmisión, que optó por transferir la obligación de pago de peajes desde los ge-
neradores hacia los clientes nales. Se trató de un incentivo menor, cuyo principal
aporte fue el ser uno de los primeros incentivos que se implementó en esta materia.
. Ley ., introduce modicaciones a la Ley General de Servicios Eléctricos respecto de la gene-
ración de energía eléctrica con fuentes de energías renovables no convencionales, del de abril de .
Disponible en bit.ly/afVNE.
. Ley ., regula sistemas de transporte de energía eléctrica, establece un nuevo régimen de tarifas
para sistemas eléctricos medianos e introduce las adecuaciones que indica a la ley general de servicios
. Ley . establece un nuevo sistema de transmisión eléctrica y crea un organismo coordinador
independiente del sistema eléctrico nacional, de de julio . Disponible en bit.ly/nlSsar.
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Precio estabilizado para Pequeños Medios de Generación
y de Generación Distribuida
El otro incentivo creado por la Ley Corta fue la institución de los Pequeños Medios
de Generación (PMG) y de Generación Distribuida (PMGD), por la cual se permi-
tió a los generadores de MW o menos —de fuentes renovables o no—, vender su
energía y potencia a través de una opción adicional denominada precio estabilizado
y gozando de autodespacho en su inyección al sistema.
El precio estabilizado corresponde al precio de nudo de corto plazo de energía,
determinado semestralmente por la Comisión Nacional de Energía mediante decre-
to. Este es un precio teórico cuyo objetivo es acercarse a un promedio de los precios
de mercado de corto y largo plazo.
Esta opción de vender a un precio estabilizado, bastante ignorado en un principio
porque no representaba un claro benecio en términos de precio, pronto empezó a
cobrar popularidad porque permitió a los desarrolladores vender su energía como si
tuvieran un contrato de suministro y, por ende, acceder a nanciamiento bancario
para sus proyectos (Mardones, ). Comenzó entonces una fuerte actividad de de-
sarrollo de proyectos pequeños distribuidos a lo largo y ancho del valle central.
Actualmente, los generadores que se acogen a precio estabilizado constituyen
cerca de un de la capacidad instalada del sistema solamente, pero en fuerte cre-
cimiento, fundamentalmente de la mano de proyectos fotovoltaicos de menos de
MW para acogerse al precio estabilizado y muy preferentemente de menos de MW,
para así evitar tener que ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
(SEIA).
La posibilidad de acceder al nanciamiento bancario y la rapidez de su desarrollo,
han hecho que el precio estabilizado constituya un incentivo muy valorado por la
generación de energías renovables y, como se verá más adelante, se ubicará entre las
medidas exitosas que explican el auge de estas energías en Chile.
Atributo Energía Renovable No Convencional
Un tercer incentivo creado para promover energías renovables está contemplado en
la Ley . que reformó la Ley General de Servicios Eléctricos respecto de la ge-
neración de energía eléctrica con fuentes de energías renovables no convencionales.
Esta ley, en su artículo bis, dispuso que a partir del año , aquellas empresas
eléctricas que efectúen retiros de energía con capacidad instalada superior a MW
debían acreditar que una proporción de esos retiros proviene de energía generada
por medios de energías renovables no convencionales. Esta obligación sería gradual,
siendo de un para los años a y anualmente aumentada en un , a
partir del año , para alcanzar un el año . En caso de incumplimiento,
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las generadoras debían pagar un cargo de , UTM por cada MW/hora de décit
respecto de su obligación. Las generadoras pueden cumplir el porcentaje requerido
ya sea a través de proyectos propios o mediante la compra de energía a proyectos de
energías renovables.
Poco tiempo después, en el año , se modicó el calendario señalado para me-
jorar el incentivo. Hubo mucho debate político sobre las nuevas metas de penetra-
ción que se proponía lograr en la matriz energética por parte de estas energías. Por
un lado, se observaba un fuerte interés de los legisladores de agilizar la incorporación
de las energías renovables no convencionales y, por otra, había estudios que preocu-
paban al sector empresarial. Estos estudios estimaban que la Ley . aumentaba
el costo de suministro para los consumidores del Sistema Interconectado Central en
a lo menos US. millones en valor presente (Galetovic y Muñoz, ). Una
modicación a esta norma en la forma señalada podría traer aparejado un aumento
de precios en la energía que podría superar el algunos años, «con lo que la tarifa
residencial podría subir más de en forma permanente» (Jiménez, ).
Pese a estos estudios que resultaron ser alarmistas y equivocados, se aprobaron
nuevas metas para cumplir con el incentivo, adelantando el cronograma de porcen-
taje de Energías Renovables No Convencionales establecido en la Ley ., a n de
establecer la meta que se ha denominado /: desde un al , se modicó al
al año .
Este incentivo es una especie de subsidio cruzado y se denomina «Atributo
ERNC». El valor de la multa constituye el techo de lo que se puede obtener como
incentivo. Los valores de mercado del atributo ERNC dependen, en denitiva, de la
oferta y la demanda, equilibrio que depende del sistema eléctrico en que se encuen-
tre: a mayor oferta de energías renovables, menor será el valor del atributo ERNC.
Desgraciadamente, como se verá más adelante, este incentivo que resultaba ser el
más abierto y con un apoyo transversal para las energías renovables, no ha logrado
ser un real impulso para estas tecnologías como se esperaba. Ya sea porque las cuotas
prometidas eran muy bajas o porque la sanción por incumplimiento era pequeña, el
hecho es que hubo otras medidas más valoradas e incidentes para el desarrollador
de proyectos de generación. Ni siquiera después de la Ley . que incrementó las
cuotas de energías renovables, se ha desarrollado un mercado poderoso de atribu-
tos ERNC, debido a que la generación renovable ha ido superando ampliamente las
cuotas previstas. Se ha producido entonces, una especie de «sobreoferta» de atributos
ERNC, que ha llevado los precios a valores insignicantes.
. Valores actuales que conocemos ascienden a la mitad de la multa establecida, vale decir, unos
USD MWh.
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Facilidades en licitación de las empresas de distribución eléctrica
El décit de generación eléctrica debido a los cortes de suministro de gas desde Ar-
gentina y a la paralización de proyectos en su evaluación ambiental o por medio de su
judicialización, se tradujo en una crisis de suministro para las empresas de distribu-
ción eléctrica. Por disposición legal, estas deben celebrar contratos de suministro por
medio de licitaciones públicas dirigidas por el Ministerio de Energía. Sin embargo,
las licitaciones de suministro realizadas durante el período crítico comentado tuvie-
ron que ser declaradas desiertas o adjudicadas a valores extraordinariamente altos.
En la licitación de diciembre de , por ejemplo, los generadores fueron adjudica-
dos a un valor promedio de US por MWh, el doble de .
Las energías renovables no podían desarrollar sus proyectos por falta de contratos
de suministro. No se entendía qué ocurría pues se prometía energía más barata, pero
no se podían desarrollar los proyectos porque no eran bancables, dado que carecían
de contratos. Y la base principal de contratos, a saber, las licitaciones de suministro
de las distribuidoras no recibían ofertas o se adjudicaban a valores muy altos. Algo
no estaba funcionando en el prestigioso modelo institucional chileno de regulación
del mercado eléctrico.
El mal resultado de los procesos de licitación de suministro para las empresas de
distribución incluso motivó un estudio de la Fiscalía Nacional Económica, que pro-
puso medidas que resultarían fundamentales en el cambio sustantivo que ha tenido
la industria de generación eléctrica en los últimos años. Este estudio, si bien descarta
conductas del tipo colusivas, concluye que «el comportamiento de la oferta es con-
sistente con modelos de competencia oligopolística» (Fabra, Montero y Raguant,
: ). Producto de ello, no solo se impedía a las energías renovables competir
con éxito, sino que concluía que «los consumidores más pequeños enfrentan precios
más altos» (Fabra, Montero y Raguant, : ), lo que precisamente el sistema de
licitaciones públicas busca evitar. También detecta que las empresas de generación
están cobrando una alta prima de riesgo por comprometerse a vender a un cierto
precio, «cuando sus costos de oportunidad son volátiles e inciertos» (Fabra, Monte-
ro y Raguant, : ).
Entre las medidas que este estudio propone, se encuentran las siguientes:
• extender el uso de las subastas o licitaciones al mercado de los clientes libres,
especialmente los de menor tamaño;
• permitir a los clientes libres acceder a participar directamente en el mercado
spot;
• mejorar el diseño de las subastas, simplicándolas; y
• que las autoridades regulatorias y de competencia intervengan en el mercado
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para mejorar su funcionamiento, «sin que para ello sea necesario disponer de
evidencia sobre colusión tácita o explícita».
Sobre la base de estas recomendaciones, y más aún, debido a que los altos costos
de la energía ya estaban afectando a las familias y a la productividad nacional, el
gobierno de Michelle Bachelet decidió implementar un conjunto de medidas que se
podrían llamar «facilidades en las licitaciones de las empresas de distribución», desti-
nadas a: «i) disminuir los precios de la energía eléctrica; ii) aumentar la competencia
en el sector elétrico; iii) incorporar nuevos actores en el segmento de generación, dis-
minuyendo las barreras de entrada; y iv) diversicar las fuentes de energía» (Rudnick
y Romero, ).
En primer lugar, la mayor parte de estos cambios se hicieron simplemente a través
de variaciones en las bases de licitación y luego se incorporaron en un conjunto de
modicaciones a la Ley General de Servicios Eléctricos, realizadas a través de la Ley
.:
• Se amplió el plazo de duración de los contratos de a años, facilitando el
nanciamiento de los proyectos que permitirán generar la energía ofertada.
• Se amplió el plazo para iniciar el suministro, a n de dar el tiempo suciente
para que nuevos proyectos de generación pudieran ser desarrollados, nancia-
dos y construidos.
• Se establecieron bloques horarios para que energías renovables que solo ge-
neran durante parte del día (como las solares y eólicas), pudieran ofertar, sin
tener que comprometerse a suministrar las horas del día.
• Se exibilizaron los contratos en favor de los desarrolladores, permitiendo, por
ejemplo, posponer el inicio del período de suministro, como también se con-
templó el término anticipado de los contratos adjudicados por parte de gene-
radores que respaldaron su oferta con proyectos nuevos, en caso de demoras
no atribuibles a dichos generadores.
• Se amplió el rango de clientes que pueden optar a ser regulados o libres, esto
es desde kW hasta . kW —antes el techo era de . kW—, lo que
permite aumentar la cantidad de energía a licitar y mejorar las condiciones de
negociación de los clientes libres de menor tamaño.
Estos cambios en las licitaciones de suministro tuvieron efectos de inmediato y de
un éxito notable. Las dos subastas realizadas el año , al amparo de las nuevas dis-
posiciones legales, lograron un enorme interés de la industria renovable, que contras-
. Ley N° ., perfecciona el sistema de licitaciones de suministro eléctrico para clientes sujetos a
regulaciones de precios, de fecha de enero de . https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=
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taba con la apatía de los procesos anteriores que, como se ha visto, fueron declarados
desiertos o adjudicados a precios muy altos a energías de combustibles fósiles. Tanto
así que, en el primer proceso, participaron un total de empresas, mientras que en
el segundo participaron empresas. Esta segunda subasta:
No solo marcó un récord en cuanto a precios de la energía, donde las ofertas uc-
tuaron entre los US , MWh y los US MWh, con un precio promedio de
adjudicación de US , MWh y con un de la energía adjudicada, sino tam-
bién signicó un hito en términos de participación, con empresas que efectuaron
un total de ofertas, por un total de . GWh/años, equivalente a siete veces la
energía licitada (Comisión Nacional de Energía, : ).
La competencia permitió una reducción inédita en los precios adjudicados y lo
más sorprendente para la opinión pública fue que cerca del de la energía adjudi-
cada recayó en energías renovables no convencionales, siendo / de ellas en centra-
les eólicas y solares.
Normas de «comando y control» que han afectado
a las empresas de generación tradicional
El sector de energías renovables puede haberse beneciado no solo por los incenti-
vos directos antes descritos, sino también por las mayores exigencias impuestas a las
energías tradicionales, su competencia. La demanda por energía ha venido crecien-
do, pero las formas de suplir esa demanda necesariamente van a cambiar si Chile re-
pentinamente se queda sin suministro de gas —lo que ocurrió, como se sabe, a partir
del año — y luego los proyectos de energía tradicional que se planicaron para
reemplazar estas centrales no lograron contar con la autorización ambiental o con la
legitimación social necesaria para poder ejecutarse.
Por esta razón, se han considerado dos instrumentos de gestión ambiental del tipo
«comando y control», vale decir, de regulación directa, que han contribuido al desa-
rrollo de las energías renovables, por la vía de dicultar el desarrollo de las energías
tradicionales.
Evaluación ambiental de proyectos tradicionales de generación
La paralización, rechazo o judicialización de los principales proyectos de energía tra-
dicional es un hecho público, que para algunos fue una buena noticia, mientras que
. Máximo Pacheco, ministro de Energía de la época, indicó que el precio promedio de adjudicación
es de US , MWh. En esta licitación se situaron un por debajo de lo obtenido en la última licita-
ción del gobierno anterior, cuando la energía fue adjudicada a US el MWh. Información disponible
en bit.ly/jOHwp.
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para otros fue motivo de indignación. Y los caminos que este proceso ha tomado
han sido diversos: en algunos casos, ha sido un rechazo de la autoridad ambiental,
en otros, de los Tribunales de Justicia o de gestiones que se han realizado por sobre
la institucionalidad ambiental, como es el caso del famoso «telefonazo» de Barranco-
nes, referido a la solicitud telefónica que hizo el presidente Sebastián Piñera en su pri-
mer mandato al titular de un proyecto termoeléctrico, para que no perseverara en él.
Las causas de la paralización de proyectos de energía tradicional son diversas.
Tienen que ver con una mayor exigencia ambiental, tanto por la autoridad como
por parte de las comunidades, a los proyectos que generan externalidades negativas.
Se observan comunidades más empoderadas, normas ambientales más exigentes,
una opinión pública más activa en redes sociales y manifestaciones públicas, como
también la intervención de otros poderes del Estado, en particular del Poder Judi-
cial, más deliberante y menos observante de las decisiones de los servicios públicos
competentes.
Según algunos autores, las principales causas de la creciente oposición que en-
frentan los proyectos son (Bernstein, Bitrán, Jadresic y Tokman, ):
• una ciudadanía más empoderada, participativa y preocupada del cuidado del
medio ambiente, que se organiza y moviliza para oponerse a los proyectos que
ella considera que tienen impactos ambientales negativos;
• una comunidad local menos dispuesta a aceptar inversiones que tienen una
distribución geográca inequitativa de los costos y los benecios; y
• una creciente competencia por el uso del territorio entre distintos nes pro-
ductivos y de preservación.
Con todo, si se trata de emisiones de gases de efecto invernadero al menos, cabe
notar que no solo se han rechazado u obstaculizado centrales termoeléctricas, sino
también proyectos de energías renovables, desde proyectos hidroeléctricos de gran
escala, como es el caso de los proyectos HidroAysén o las centrales de Energía Aus-
tral, ambos en la región de Aysén, a proyectos eólicos y solares.
Cualquiera sea el caso, el hecho es que los proyectos complejos de energías tra-
dicionales han visto numerosos obstáculos para obtener la autorización ambiental,
a diferencia de los proyectos de menor escala, especialmente solares y eólicos. La
respuesta no se hizo esperar. Las grandes generadoras revisaron sus carteras de pro-
yectos y optaron por energías renovables de escalas más pequeñas y con menor opo-
sición comunitaria.
. Luca D’Agnese, gerente general de Enersis de la época, armaba: «Estoy seguro de que nunca
vamos a hacer . MW en Chile en los próximos años». Nueva Minería y Energía, de agosto de
, disponible en bit.ly/ddgm.
PÉREZ ERRÁZURIZ
NORMAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS DESTINADAS AL CRECIMIENTO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN CHILE
Norma de emisión para centrales termoeléctricas
El año se dicta, luego de un serio proceso de priorización y realización de estu-
dios, el Decreto Supremo de , que establece la norma de emisión para centrales
de generación termoeléctrica de capacidad superior a los MW. Las normas regu-
lan las emisiones al aire de material particulado (MP), óxidos de nitrógeno (NOx),
dióxido de azufre (SO) y mercurio (Hg), de cumplimiento obligatorio en todo el
territorio nacional, y con monitoreo continuo en el euente de la fuente emisora, lo
que además implica una exigencia de inversión adicional.
La entrada en vigencia de esta norma fue escalonada, con un plazo mayor para
centrales existentes. Hoy en día la Superintendencia de Medio Ambiente cuenta con
un soware que se conecta directamente con los datos que disponen las empresas en
sus unidades de generación, lo que le permite recibir en línea la información de los
principales componentes que se emiten a la atmósfera.
El objetivo de estas normas no es el de reducir las emisiones de gases de efecto
invernadero, sino de disminuir los efectos adversos sobre la salud de las personas y
los ecosistemas a través de una reducción de las emisiones de tres de los principales
contaminantes atmosféricos. Se planteó como una norma necesaria, por cuanto, se
armaba:
El mercado chileno no incorpora mecanismos para maximizar la eciencia de las
centrales generadoras. En efecto, la ausencia de exigencias para mejorar la eciencia
o para repotenciar las termoeléctricas permite la existencia de centrales de bajo ren-
dimiento, lo cual aumenta las emisiones de contaminantes. Es así como el sector ter-
moeléctrico presenta una participación importante en las emisiones de PM (),
SO () y NOx () y mercurio (Hg, ) a nivel país (Libertad y Desarrollo,
: ).
Las inversiones que esta nueva norma provocó se estimaron en un monto aproxi-
mado de USD . millones, cifra relevante para una norma ambiental, más aún si
se considera que el grupo de empresas obligadas —fruto de la propia concentración
de la industria—, era bastante pequeño.
En suma, por las dicultades de aprobación ambiental y por el monto requerido
para implementar compensaciones sociales y sistemas de abatimiento y monitoreo
que cumplan con las nuevas normas de emisión, es evidente que todo esto ha afec-
tado decisivamente —aunque imposible denir un valor exacto— el desarrollo de la
energía termoeléctrica y promovido, en reemplazo, el de las energías renovables.
. Superintendencia del Medio Ambiente, «SMA lanza Sistema de Monitoreo Online para Centrales
Termoeléctricas», de enero de , disponible en bit.ly/oSZLGK.
. Julio Nahuelhual, «Andrés Concha: «Hay que buscar fórmulas para que Enap actúe como empresa
independiente del gobierno»», La Tercera, de enero de , disponible en bit.ly/nksbt.
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Instrumentos económicos: impuesto verde
Además de los incentivos directos y de las normas comando y control en detrimento
de las energías tradicionales, también se ha buscado promover las energías renova-
bles por la vía de un impuesto pigouviano a las fuentes contaminantes. En denitiva,
ya sea con nes de recaudación tributaria, pero también de dar señales correctas,
se implementó el llamado impuesto verde. Así es como, con motivo de la Reforma
Tributaria de , mediante la Ley . se procedió a gravar las emisiones de
contaminantes como el óxido de nitrógeno (NOx) y el dióxido de carbono (CO).
Tratándose de este último, se denió una tasa de US por tonelada emitida por fuen-
tes jas, cuando se trata de calderas o turbinas que, individualmente o en su conjunto,
sumen una potencia térmica de MWt.
Pese a que se fue incorporado en la Reforma Tributaria de , su implementa-
ción comenzó desde el año . Su aprobación fue acompañada de bastante retórica
ambiental, sin embargo, el impuesto verde no ha cumplido del todo su nalidad
ambiental y ha sido efectivo solo desde la perspectiva recaudatoria. Esto se debe
a que la norma aprobada (inciso nal del artículo de la Ley .) señaló que
este impuesto «no deberá ser considerado en la determinación del costo marginal
instantáneo de energía, cuando este afecte a la unidad de generación marginal del
sistema».
Vale decir, el impuesto no se considera como costo marginal para determinar el
orden de mérito en el despacho y, por lo tanto, no se considera para determinar el or-
den en que las distintas centrales son llamadas a generar para proveer de suministro
eléctrico al sistema eléctrico nacional. Esto hace que funcione, en la práctica, como
un impuesto con nes recaudatorios, pero no como un impuesto pigouviano que
inhiba la generación termoeléctrica o que incentiva a las energías renovables.
Tratados internacionales
También se debe considerar el derecho internacional, pues Chile ha rmado tratados
que han promovido el desarrollo de las energías renovables. Así se observan dos tra-
tados en especial: el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de París.
. Ley ., reforma tributaria que modica el Sistema de Tributación de la Renta e introduce di-
versos ajustes en el sistema tributario, de de septiembre de . Disponible en bit.ly/IOqcy.
. «La recaudación scal correspondiente a emisiones jas aportó al sco un total de US , mi-
llones, pagados por las empresas afectadas por este «impuesto verde», a lo que se añade lo recaudado
por fuentes móviles (automóviles y camiones), equivalente a US millones». García Bernal, Nicolás.
() Implementación del Impuesto Verde en Chile. Disponible en bit.ly/merekA.
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NORMAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS DESTINADAS AL CRECIMIENTO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN CHILE
Protocolo de Kioto
El Protocolo de Kioto adoptado en diciembre de en la Tercera Conferencia de las
Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático,
introdujo ciertos instrumentos denominados «mecanismos de exibilidad» o «meca-
nismos de Kioto»; el mecanismo de desarrollo limpio es el aplicable a Chile. Median-
te este instrumento, los países desarrollados pueden nanciar proyectos de captura
o abatimiento de gases de efecto invernadero en otras naciones —principalmente en
vías de desarrollo—, acreditando tales disminuciones como si hubiesen sido realiza-
das en territorio propio. Esto abarata signicativamente los costos de cumplimiento.
En concreto, el Protocolo de Kioto permite que una empresa chilena que dis-
minuye sus emisiones de CO pueda vender esta reducción a empresas de países
desarrollados que estén obligadas a reducir sus emisiones. Para diversos proyectos de
energías renovables, el Protocolo de Kioto ha constituido una fuente de ingresos adi-
cionales a sus ventas de energía y potencia, por lo cual se transforma en un incentivo
directo, que emana de un tratado internacional.
El mercado del Mecanismo de Desarrollo Limpio inició sus operaciones incluso
antes de la entrada en vigencia del Protocolo de Kioto y, durante algunos años previos
a la Convención de París, lo que fue muy dinámico. Actualmente, en el contexto de
la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático, se regis-
tran . proyectos de todo el mundo a través de este mecanismo. De acuerdo con
el análisis de dicho registro, Chile cuenta con proyectos de energías renovables
registrados, aunque no todos ellos han sido ejecutados nalmente. Muchos se regis-
traron, emitieron Certicados de Reducción de Emisiones (CER), pero solo algunos
lograron obtener ingresos por la venta de ellos, mientras que muchos otros no llega-
ron a vericar sus emisiones, por lo cual nunca lograron monetizar estos bonos de
carbono, debido a lo caro y engorroso de algunos procedimientos, que no se llegaron
a pagar por la baja en los precios de dichos certicados. Cabe señalar, sin embargo,
que en el último tiempo se ha reanudado la venta de Certicados de Reducción de
Emisiones, premiando a las energías renovables que se registraron en su momento.
Acuerdo de París
El Acuerdo de París compromete a cada uno de los países rmantes a preparar,
comunicar y mantener Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional, las que de-
nen los esfuerzos de la acción climática de cada país, para reducir las emisiones y
adaptarse al cambio climático. Las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional
. Buscador del listado de proyectos que contempla el Clean Development Mechanism, uno de los
mecanismos del Protocolo de Kyoto. Disponible en bit.ly/WhiRtW.
. Organización de las Naciones Unidas, Acuerdo de París (), disponible en bit.ly/oKtKAO.
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se presentan cada cinco años a la secretaría de la Convención Marco para el Cambio
Climático y presentarán una progresión en comparación con la contribución anterior
presentada por cada Estado.
La primera Contribución Determinada de Chile fue aprobada por el Consejo de
Ministros para la Sustentabilidad en el y contiene cinco componentes: mitiga-
ción de gases de efecto invernadero y contaminantes climáticos de vida corta; adap-
tación; construcción y fortalecimiento de capacidades; desarrollo y transferencia de
tecnologías; y nanciamiento climático.
Uno de los puntos discutidos en Madrid, en la COP que debía realizarse en
Santiago, fue la posible aplicación del artículo de este Acuerdo que permite, pre-
cisamente, establecer mecanismos de compensación de emisiones entre los países
signatarios, con miras a facilitar el cumplimiento de sus compromisos.
El Acuerdo de París es de vital importancia y puede ser la justicación última de
todos los esfuerzos que se realicen para promover las energías renovables. Sin embar-
go, como tratado internacional en sí mismo, no contiene benecios directos para la
generación de estas energías, como sí las tenía el Protocolo de Kioto. La única posibi-
lidad de que el Acuerdo de París también constituya un incentivo en sí mismo es que
se incorporen mecanismos de cooperación o de compensación. Estos mecanismos
de incentivo proporcionan «una señal de precio del carbono al sector privado, lo
cual es clave para internalizar y enfrentar los riesgos del cambio climático de manera
adecuada en el futuro» (Patrickson, ).
Acuerdos voluntarios
Las decisiones vinculantes adoptadas por órganos públicos no son los únicos instru-
mentos de protección ambiental disponibles. También existen aquellos actos volun-
tarios, adoptados en virtud de la responsabilidad social empresarial o motivados por
la persuasión moral, para dar respuestas a una ciudadanía cada vez más consciente y
preocupada por el cambio climático.
Acuerdo Voluntario de Descarbonización
Entre los diversos instrumentos de política ambiental presentes en esta materia se
puede apreciar la presencia de un importante acuerdo voluntario: el acuerdo de des-
carbonización. Obedeciendo a una invitación del Gobierno de Chile, en enero de
, las empresas de generación termoeléctrica rmaron un compromiso de retiro
y reconversión de unidades a carbón, compromiso que se materializó a través de la
. Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, Acta sesión Ordinaria N° / de de septiembre
de , disponible en bit.ly/WgBUD.
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denominada «Mesa de Descarbonización», que analizó los diversos aspectos invo-
lucrados, tales como impacto económico, medioambiental y social de este proceso.
El compromiso adquirido por las empresas consistió en, primero, no iniciar nue-
vos desarrollos de proyectos a carbón que no cuenten con sistemas de captura y al-
macenamiento de carbono. Segundo, un cronograma para el cese programado y gra-
dual de operación de centrales a carbón y, por último, la participación en una mesa
técnica convocada por el Ministerio de Energía para implementar estos ambiciosos
compromisos.
La Mesa de Descarbonización concluyó en enero de , tras meses de sesiones
de trabajo, con una serie de compromisos, entre los cuales se encuentra que a
concluirán sus operaciones las ocho termoeléctricas más antiguas del país, compro-
miso que ha sido raticado e incluso ampliado, con el anuncio de cierre de Bocamina
I y II, lo que no formaba parte del anuncio original.
En términos de contribución a la promoción de las energías renovables, esta me-
dida voluntaria no puede sino ser catalogada como de alta efectividad.
Clientes privilegian energía de fuentes renovables
como parte de su responsabilidad social
Últimamente, numerosas empresas han decidido comprar energía proveniente de
fuentes renovables, como una forma de mostrar compromiso con el medio ambiente,
como parte de lo que se denomina Responsabilidad Social Empresarial y también
como instrumento de marketing, gracias a la creciente preocupación ciudadana por
el cambio climático.
Estos esfuerzos voluntarios, basados en lo que se denomina «persuasión moral»,
también forma parte de los instrumentos de gestión ambiental de carácter voluntario.
De hecho, para la recuperación de la capa de ozono es sabido que el compromiso
voluntario de fabricantes de aerosoles y equipos que producían clorouorocarbonos
fue clave para la sustitución tecnológica de estos componentes.
Sin embargo, en el caso de la energía es complejo de certicar, dado que es impo-
sible asegurar que Metro de Santiago, por nombrar alguna de las empresas que han
asegurado que su suministro será totalmente proveniente de fuentes renovables, ha
utilizado solo electrones efectivamente producidos por estas energías. La energía es
fungible y toda la energía de un sistema eléctrico se transa de forma conjunta.
. Ministerio de Energía, «Mesa de Trabajo de Descarbonización», disponible en bit.ly/IQsQTX.
. «Es un hito histórico, no hay ningún otro país en vías de desarrollo que ha rmado o ha logrado un
acuerdo como este y además que tenga la participación que tiene el carbón en la matriz», señaló la mi-
nistra de Energía, Susana Jiménez. Francisca O’Ryan, «Mesa de descarbonización concluye con positivo
balance de la industria», La Tercera, de enero de , disponible en bit.ly/KRss.
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Por ello, actualmente el Coordinador Eléctrico Nacional se encuentra implemen-
tando un programa llamado «Plataforma de trazabilidad de compromisos de con-
trato de energía renovable», que busca dar certeza de que las empresas interesadas
en adquirir —y difundir que lo hacen— solo energías renovables, efectivamente lo
estén haciendo, sin incurrir en declaraciones engañosas, ni doble conteo de la ener-
gía renovable utilizada. Para ello, busca crear un registro de Certicados de Origen
Renovable (COR), a través de un sistema de blockchain, que permita dar trazabilidad,
asegurando a los clientes que compren energía renovable, que realmente proviene
de estas fuentes. Este programa debiera estar operativo en el año , según lo ha
anunciado el coordinador.
Evaluación de políticas públicas implementadas
Las razones que justican que haya incentivos a la introducción de energías renova-
bles a la matriz energética son exclusivamente sus benecios ambientales. Por ello, si
existe una justicación por promover este tipo de generación eléctrica, es porque se
está ante una política pública ambiental, aunque la mayoría de las medidas analizadas
anteriormente sean normas propias de la industria eléctrica.
Mezcla de paradigmas de políticas públicas
Como se puede apreciar, el listado de medidas o instrumentos es largo. Algunos
creados directamente para promover a las energías renovables, mientras que otros
promueven las energías renovables sin habérselo planteado directamente, como es
el caso de las normas de emisión para termoeléctricas o la propia judicialización de
grandes proyectos de energía tradicional.
Dicho lo anterior, se puede observar que el enfoque de las políticas públicas es
heterodoxo, porque combina políticas públicas tradicionales —normas de regula-
ción directa o comando y control—, como es el caso de las normas de emisión para
termoeléctricas o la evaluación de impacto ambiental y que ha resultado ser de difícil
calicación favorable por parte de los proyectos de energía tradicional, con otras po-
líticas públicas descentralizadas, del tipo acuerdos voluntarios o «persuasión moral»
e incentivos, que actúan en forma de incentivos directos a las Energías Renovables
No Convencionales o de incentivos indirectos, como es el caso de los impuestos ver-
des. Es decir, una primera observación es que estas políticas mezclan enfoques o
paradigmas, tal como se observa en la gura 1.
. Pilar Sánchez, «El Coordinador Eléctrico de Chile propone crear certicados de origen volunta-
rios», PV Magazine, de enero de , disponible en https://bit.ly/qYcTb.
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El regulador ha buscado y utilizado prácticamente todos los modelos de instru-
mentos o políticas públicas disponibles para promover a las energías renovables, aun-
que en muchos casos con poca determinación o con insuciente fuerza, como es el
caso del atributo ERNC y del impuesto verde. Tal vez la razón es su intención de
incentivar estas nuevas energías pero no de una manera tan determinante como para
renunciar abiertamente al principio de neutralidad tecnológica.
Otro aspecto relevante es que en esto han actuado los tres poderes clásicos de la
institucionalidad. La mayoría de las iniciativas han provenido del Ejecutivo, es cierto,
pero el Congreso Nacional ha sido muy determinante y hasta los Tribunales de Justi-
cia han jugado un rol, especialmente en dicultar la viabilidad de diversos proyectos
de energía tradicional.
Análisis de efectividad de cada una de las medidas propuestas
Expuestas las políticas que expresa o involuntariamente han fomentado la incorpora-
ción de energías renovables, se tratará de dilucidar cuáles de ellas han tenido mayor
y menor efectividad. Para tal efecto, se han catalogado las medidas en tres grupos:
las de baja, alta y mediana efectividad, que sin ser determinantes han contribuido a
generar un ambiente propicio para el desarrollo de las energías renovables.
Figura 1. Enfoques o paradigmas de políticas públicas implementadas
Normas de emisión
para termoeléctricas
Rechazo en SEIA a
proyectos tradicionales
Acuerdo
de descarbonización
Incentivos en licitaciones.
Distribuidoras
Atributo ERNC
Bonos de carbono
Impuestos verdes
a termoeléctricas
Incentivos
Desincentivos:
impuestos
Señales económicas
Leyes de responsabilidad,
derechos de propiedad,
persuasión moral
Centralizadas.
Comando y control
Decentralizadas.
Políticas públicas
ambientales
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La clasicación que se ha hecho no está exenta de cierta discrecionalidad, pero se
han utilizado algunos criterios. Uno de ellos es el análisis temporal: medidas que se
implementaron antes del auge de las energías renovables y que no lograron producir
el efecto deseado. Una línea temporal de los instrumentos implementados se muestra
en la gura 2.
Tal como se puede observar en la gura 3, el impacto de las primeras medidas
implementadas fue muy bajo y solo a partir del año - en adelante es que se
empieza a apreciar un crecimiento signicativo de la incorporación de las energías
renovables en la matriz energética local, sin perjuicio de que las primeras medidas de
todos modos hayan contribuido a crear un escenario favorable y una señal positiva
para la incorporación de estas energías.
Figura 2. Línea temporal de los instrumentos implementados.
Figura 3. Impacto de la incorporación de las energías renovables en la matriz energética chilena
BAJA CRECIENTE INTENSA
2000 2005 2010 2015 2020
2004
Ley Corta 1
núm. 19.940.
Exención peaje troncal
2005
Se dicta DS 244. Precio
estabilizado para PMGD
2008
Atributo ERNC (10/24)
2011
DS 13. Normas
de emisión
para termoeléctricas
2013
Ley 20.698. Modica
atributo ERNC (20/25)
2014
Impuesto verde a
emisiones de CO2
2015
Licitación de suministro
por bloques horarios
2018-2019
Acuerdo voluntario
y Mesa de
Descarbonización
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Otro criterio que se ha utilizado es el análisis individual de cada medida y sus im-
pactos en la industria. Es difícil aislar el efecto agregado de una medida sobre otra. Y
también excede de este análisis la posibilidad de aislar otros efectos que también han
contribuido al fomento de las energías renovables y que no obedecen a decisiones de
Estado, en especial la determinante reducción de costos provocado por la innovación
tecnológica, especialmente en materia de energía eólica y solar.
Con todo, se realiza la siguiente clasicación de medidas, de acuerdo con su
efectividad.
Medidas de baja efectividad
En primer lugar, dado que son variados los mecanismos mencionados, se partirá por
descartar algunos que han considerado como menos efectivos.
Exención de peaje troncal
Esta fue una de las primeras medidas implementadas, pero de muy bajo impacto. Tan-
to es así que fue derogada, como se señaló, cuando se modicó la Ley General de Servi-
cios Eléctricos mediante la Ley de Transmisión, que no afectó en términos de pérdidas
de benecios a las energías renovables. No hubo mayores reclamos, por el contrario,
es en los últimos años sin contar con este benecio, que se ha producido el mayor
crecimiento de nuevos proyectos y generación eléctrica en base a energías renovables.
Atributo ERNC
El incentivo cumplió un rol importante en cuanto a dar una señal de voluntad políti-
ca, una especie de renuncia parcial al principio sacro santo de neutralidad tecnológi-
ca que inspira la legislación eléctrica y dispuso metas de penetración de las energías
renovables en la matriz energética chilena. Generó debate político y visibilidad al
tema. Todo eso es relevante, sin embargo, en cuanto a si logró motivar inversiones
por parte de las empresas generadoras, es más discutible, dada la poca importan-
cia de los potenciales ingresos que signica en la evaluación de proyectos. Esto fue
agravado porque la inversión en energías renovables fue aumentando por sobre lo
esperado, y eso hizo que los valores del atributo ERNC fuera disminuyendo como
consecuencia de lo anterior. Se podría decir, por tanto, que el atributo ERNC fue
víctima del éxito de las energías renovables en Chile, más que una causa de este. La
gura 4 explica esta armación.
La generación de Energías Renovables No Convencionales superó ampliamente
las metas denidas en la obligación legal. Mientras más amplia es esta superación,
más se reduce el valor del atributo ERNC y, por tanto, menor es su aporte como polí-
tica pública destinada a incentivas la incorporación de estas energías al país.
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Impuesto verde
El impuesto verde también calica como de baja efectividad. La decisión de no in-
cluir el impuesto en el costo marginal de las empresas generadoras a las que se les
aplica tuvo por objeto evitar que el costo del impuesto fuese traspasado a precio al
cliente nal —tanto en el mercado spot, como luego en los propios contratos— y
quedara radicado en los márgenes de los generadores.
Consecuentemente, se dispuso que aquellas unidades cuyo costo total unitario sea
mayor o igual al costo marginal, deberán recibir una compensación —independiente
de si son contaminantes. Esto provoca el contrasentido que empresas han terminado
pagando también parte del impuesto, tal como lo explica García Bernal (: ):
Según el balance del primer año de implementación del gravamen, se evidenció
que más de mil millones de pesos recaudados fueron pagados por centrales de
energías renovables, lo que sería equivalente al , del total de lo recaudado. Ade-
más, indica que la compensación para el ejercicio del año ascendió a .
millones de pesos (aproximadamente US millones), equivalente a un , del
total de impuesto pagado por las empresas generadoras.
Más allá de quién paga y cuánto, el problema es que no se está dando la señal eco-
nómica que busca un impuesto verde. La Ley . de Modernización Tributaria,
modicó el impuesto verde para establecimientos industriales, mejorando el sistema
. Destaca, por ejemplo, que ENGIE —la principal empresa con propiedad de termoeléctricas en
Chile— fue compensada en un , de lo tributado, pagando menos de la mitad de lo que le corres-
pondería. Así también, a Enel Generaciones Chile, AES Gener y Colbún se les compensó el ,,
y ,, respectivamente.
Figura 4. Cumplimiento de leyes ERNC por tecnología.
Mini hidráulica
de pasada
Eólica
Biomasa
Solar fotovoltaico
Geotermia
85 144 167
326
283
180
141
143 145
147
224
204
JUN 2016 MAY 2017 JUN 2017
307
Obligación
de la ley
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actual, pero dejando pasar una oportunidad tremenda (Pérez, ), pues no solo
dejó la tasa al mismo valor —lo que habría sido bueno en términos ambientales—,
sino que además mantuvo la norma de que no se considera el costo del impuesto para
determinar el costo marginal del sistema, lo que era imprescindible.
Por ello, siendo el impuesto verde un mecanismo de extraordinaria efectividad en
la literatura, en el caso de Chile se concluye que esta es una medida que ha sido de
baja efectividad en materia de promoción de las energías renovables y que si se quiere
aprovechar bien —que por ahora solo opera bien desde la óptica recaudatoria—, se
debiera incorporar este impuesto en el costo marginal y por ende en el cálculo del
orden de mérito para el despacho de las centrales de generación.
Medidas de alta efectividad
Entre las medidas de mayor efectividad se han seleccionado las siguientes:
• Cambios en mecanismos de licitación de suministro de las empresas de distri-
bución, como licitación por bloques horarios y otros.
• El Precio Estabilizado para Pequeños Medios de Generación Distribuida
(PMGDs), que han probado ser muy relevantes a la hora de promover el creci-
miento de las energías renovables.
• El Acuerdo Voluntario de Descarbonización, que en caso de que se cumpla
lo comprometido, será una reducción muy signicativa de gases de efecto
invernadero.
Curiosamente, las dos primeras medidas fueron implementadas sin el debate públi-
co del atributo ERNC, ni la discusión mediática del impuesto verde. Por el contrario,
estos mecanismos fueron implementados principalmente por la vía administrativa,
aun cuando en ambos casos hay disposiciones legales que los amparan. Estos han sido
decisivos en la incorporación de las energías renovables en la matriz energética chilena.
Como se vio anteriormente, la licitación de suministro por bloques horarios, y otros
incentivos para los desarrolladores, fueron de un enorme éxito. Estas licitaciones les
dieron a las empresas lo que por mucho tiempo andaban buscando y no podían conse-
guir: contratos de suministro de energía. Con ellos, los bancos comenzaron a proveer
los créditos necesarios para nanciar la ejecución de los proyectos de energías renova-
bles. Se llevaba años en que los proyectos se diseñaban, se aprobaban ambientalmente,
se obtenían los permisos, pero no se podían ejecutar por falta de nanciamiento, con
excepción de algunos proyectos de carácter más bien demostrativo. Las nuevas subas-
tas signicaron el esperado despegue de estas tecnologías de generación. Tanto es así,
que se dejó de hablar de «energías alternativas». Las energías renovables pasaban a ser
la regla dominante en la planicación de nuevos proyectos de generación.
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Las facilidades en las licitaciones de suministro le dieron a la industria lo que esta
andaba buscando: contratos que permitieran acceder al nanciamiento bancario. No
se requería subsidios porque los precios eran altos. No se requería cuotas, porque
estas no lograban hacer la diferencia. Lo que se requería era un contrato para poder
acceder al nanciamiento bancario.
Respecto de las licitaciones, a una conclusión similar llega Sebastián Leyton:
El sistema de licitaciones creado con la modicación de la Ley General de Servi-
cios Eléctricos con la Ley ., mediante la incorporación del artículo ter, vino
a establecer otra alternativa para la comercialización de proyectos de generación en
base a energías renovables no convencionales. Lo anterior es altamente valorable,
puesto que evita que los proyectos ERNC se vean limitados a comercializar su gene-
ración en el mercado de contratos de suministro (el cual se encontraba en parte limi-
tado por factores propios de las características de generación de dichos proyectos en
relación a las necesidades de los clientes) y del mercado spot (con el riesgo de mer-
cado asociado y menor predictibilidad en término de ingresos) (Leyton, : ).
También es posible armar que ha sido exitoso el caso del precio estabilizado, al
que pueden acceder los Pequeños Medios de Generación y de Generación Distribui-
da. La base de su éxito es que esta gura constituye un equivalente a un contrato, que
permite a los desarrolladores de proyectos acceder a nanciamiento bancario.
Últimamente se ha iniciado un proceso de revisión de la normativa que regu-
la este tipo de proyectos, debido a que en ciertas barras se producen distorsiones
en el precio, vale decir, el costo marginal diere mucho del precio estabilizado. La
diferencia de precios que se produce cuando el costo marginal es inferior al precio
estabilizado que se paga a los proyectos que se acogen a ese régimen debiendo ser
asumida por todos los actores del mercado eléctrico que retiran energía, con lo cual
se produce una transferencia económica desde otros generadores a esos Pequeños
Medios de Generación y de Generación Distribuida, dada la distorsión descrita. Lo
anterior suele deberse a que el precio estabilizado es un valor que no varía durante
el día, mientras que la curva de Costos Marginales sí, debido a que a ciertas horas se
genera una inyección de energía solar de bajo costo marginal. Por esa razón, la forma
en que se calcula el precio estabilizado se encuentra sujeto a revisión por parte de la
autoridad.
La generación de estos pequeños medios ha crecido de manera relevante en los
últimos años, aun cuando sigue siendo un porcentaje bajo en comparación con pro-
yectos de mayor escala. De todos modos, un estudio de la Universidad de Chile cuan-
tica en un , la reducción de generación eléctrica en base a carbón gracias a ellos,
y considera que las pérdidas del sistema de transmisión se han reducido en GWh,
lo cual constituye otro benecio de estas pequeñas centrales (Matus y otros, ). En
efecto, los Pequeños Medios de Generación Distribuida al conectarse directamente
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al sistema de distribución, cerca de los polos de consumo, la energía inyectada viaja
menor distancia y se utiliza menos el sistema de transmisión eléctrico, lo que hace
que haya menos pérdidas de energía, las que se generan mientras más distancia reco-
rre la energía inyectada.
Sin desconocer obviamente la relevancia del valor nal al que se dena este pre-
cio estabilizado, lo que se concluye es que precisamente lo importante es que haya
un monto estable asegurado, pues eso es lo que permite a los Pequeños Medios de
Generación y de Generación Distribuida acceder al nanciamiento bancario, cuya
carencia en el pasado es lo que les había impedido desarrollar sus proyectos.
Una tercera medida de alta efectividad es el Acuerdo Voluntario por la Descar-
bonización, que luego se materializó en un compromiso mediante la denominada
«Mesa de Descarbonización» en un plan con el mismo nombre. Este plan considera
el retiro de ocho centrales a carbón en cinco años, lo que permitirá eliminar .
MW. Luego, en una etapa de mediano plazo, contempla establecer cronogramas es-
pecícos de retiro, hasta llegar a la paralización del parque total de centrales a carbón
antes de .
Lo que más llama la atención de este importante acuerdo es que constituye un
acuerdo voluntario. Paradojalmente, este acuerdo se logró al margen del Comité de
Producción Limpia, instancia gubernamental que lleva años promoviendo este tipo
de acuerdos. La crítica a este tipo de instrumentos es que, obviamente, carecen de
«dientes» o mecanismos para instar en su obligatoriedad. Sin embargo, en este caso,
el acuerdo voluntario se ha transformado en uno de los principales instrumentos de
promoción de las energías renovables y de reducción del uso de combustibles fósiles
para la generación eléctrica. En efecto, todo hace pensar que las energías renovables
son las llamadas a reemplazar esos MW térmicos que se dejarán de producir con
motivo del plan.
Medidas de efectividad indeterminada
Las medidas de baja y alta efectividad parecen más simples de juzgar, e incluso puede
ser estimada su capacidad de reducción de la carbonización medida a medida. Sin
embargo, hay también un conjunto de medidas o instrumentos que pueden haber
jugado un rol fundamental, pero que es más difícil de calcular o evaluar.
Tal es el caso de normas que crearon un escenario favorable para la irrupción de las
energías renovables, en particular se hace referencia a la paralización y la judicializa-
ción de proyectos de energías tradicionales a través del Sistema de Evaluación de Im-
pactos Ambientales y de los Tribunales de Justicia. Sin entrar al mérito de cada una de
esas decisiones, el hecho de que proyectos tan relevantes como HidroAysén, Energía
Austral Río Cuervo, Castilla, Barrancones, solo por nombrar algunos, no se hayan ma-
terializado, es que se produjo un espacio muy relevante para las energías renovables.
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Conclusiones
Hoy se está viviendo una profunda transformación debido a la incorporación ma-
siva de energías renovables y a futuros cambios como la electromovilidad, almace-
namiento de energía y autoconsumo. El Estado ha permanecido como regulador,
bastante activo por lo visto, permitiendo que sea el mercado y el sector privado el que
lidere esta profunda transformación.
No se puede desconocer la importancia de los cambios realizados. Solo hace
años la prensa relataba la crisis del sector energético titulando: Tormenta perfecta:
sin ministro, sin agua, sin proyectos y con riesgo de apagones en 2014. Hoy la situa-
ción es radicalmente distinta. Se ha invertido en energía más que en minería y que
en infraestructura en los últimos años. Esto ha permitido reducir los precios de más
de U/ MWh a valores cercanos a la cuarta parte y con una matriz mucho más
renovable. Así, Chile se ha convertido en uno de los países del mundo que más in-
vierte en energía renovable y en paralelo las empresas de generación tradicional han
iniciado la descarbonización de la industria y comprometido que no se construirán
nuevas centrales a carbón.
Análisis de instrumentos utilizados para la descarbonización
de la matriz energética
Es importante ser generosos al reconocer los méritos de las buenas políticas, espe-
cialmente cuando ellas son ingeniosas y en vez de proponer más Estado para resolver
problemas del mercado, lo que hacen es diseñar estímulos, para que este funcione
mejor. Esta es la tesis del Premio Nobel de Economía Richard aler: la teoría nudge
o del pequeño empujón. Los mercados muchas veces requieren que haya incentivos
en la señal correcta para operar mejor. Tal es el caso de haber promovido licitaciones
más exibles, bloques horarios diseñados para aprovechar las horas de viento y ra-
diación solar, cambios normativos para dar seguridad a los inversionistas, metas de
generación renovable, entre otras iniciativas.
Factores externos también ayudaron, es cierto. Pero lo más importante es haber im-
plementado políticas públicas modernas, diseñadas con amplio consenso político y por
coaliciones gobernantes de distinto color político, que en vez de pelear por la paternidad
de tal o cual idea, de tal o cual reforma, han intentado construir en forma colaborativa.
Como se puede observar, los instrumentos que se han utilizado en Chile para
promover la integración de las energías renovables y la descarbonización de la matriz
han sido diversos. Y más interesante aún, es que no se ha renunciado a los principios
. Fundación Terram, «Tormenta perfecta: sin ministro, sin agua, sin proyectos y con riesgo de apa-
gones en », de abril de , disponible en bit.ly/eMbWB.
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rectores del derecho eléctrico chileno de neutralidad tecnológica, operación a míni-
mo costo y sin subsidios.
Distinto a lo que se esperaba, no ha sido el atributo ERNC ni el impuesto verde,
los instrumentos más efectivos. Ellos han acaparado mucho la atención pública, han
tenido amplia discusión legislativa y gozan de enorme visibilidad. Sin embargo, por
las razones que se han señalado, sus resultados han sido de baja efectividad. El atri-
buto ERNC no apuntaba a lo que los desarrolladores de energías renovables necesi-
taban. Los precios eran altos, no se necesitaba un pequeño delta adicional. Lo que
los desarrolladores realmente necesitaban era tener contratos de suministro —que
los obtuvieron en las licitaciones de las empresas de distribución— o a través de su
sucedáneo, el autodespacho y el precio estabilizado que se les ofreció a los Pequeños
Medios de Generación y de Generación Distribuida.
El impuesto verde, por su parte, al no afectar el costo marginal ni la orden de
mérito con que se ordena el despacho del suministro eléctrico, tampoco logra actuar
como una señal de precio en el sistema eléctrico.
Las medidas que sí han sido efectivas, en cambio, son aquellas de las que tal vez
menos se esperaba: los incentivos en las licitaciones de suministro para las empresas
de distribución, el precio estabilizado y el autodespacho para los Pequeños Medios de
Generación Distribuida y el Acuerdo Voluntario para la Descarbonización.
Los efectivos nudges que motivaron el auge de las energías renovables
Este conjunto de instrumentos exitosos son incentivos sutiles, pero bien diseñados,
gozaban de un buen diagnóstico y han apuntado bien al n perseguido. Son lo que el
Premio Nobel de Economía Richard aler llamaría un nudge, un pequeño empujón.
El mérito es que estos incentivos, a veces sutiles, han sido capaces de afectar la arqui-
tectura de las decisiones (Sunstein y aler, ).
En efecto, los instrumentos que se han catalogado como los más efectivos distan
mucho de ser los incentivos fuertes, como los esquemas de feeding taris que se han
utilizado en otros países que, por ser tan amplios y cuantiosos, terminaron siendo
insostenibles en el tiempo. Los gobiernos de Europa han tenido que desmantelarlos,
incluso con efecto retroactivo, lo que fue desastroso hace una década para la naciente
industria de energías renovables europea.
Tal vez en algunos casos no se trate de empujones puros, como ocurre con la sim-
ple entrega de información a las personas. Solo la eventual implementación de una
. Un claro ejemplo de nudge puro, o de información, en el sistema eléctrico, es el de la iniciativa
cuentas claras, simples y transparente», que se implementó el año , que tenía por objeto «conocer
la percepción de la ciudadanía acerca del contenido de las boletas de consumo de gas y electricidad»
(Ponce de León Solís, ; ).
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plataforma de registro de Certicados de Origen Renovable podría calicar en esta
categoría. Algunas de las medidas que se calican como empujones también incor-
poran transferencias en el riesgo —los cambios en las subastas reducen la prima por
riesgo de las generadoras, lo que mejoró la competitividad de las energías renova-
bles— o incluso mayores benecios —el precio estabilizado de los Pequeños Medios
de Generación Distribuida no es solo un precio garantizado, sino que también en
algunas horas del día un precio mejor, más alto. Pero en general se está hablando de
cambios sutiles, destinados a proporcionar mayor estabilidad y mejor información.
La mejor prueba de lo anterior es que las medidas señaladas como más efectivas
—cambios en las subastas, precio estabilizado y acuerdo voluntario— no reciben subsi-
dios públicos, ni cuestionan signicativamente el principio de neutralidad tecnológica.
No se sabe, por ejemplo, de acciones judiciales o administrativas realizadas por los de-
más actores del sector eléctrico en contra de estas medidas y sus posibles beneciados.
El salto efectivo de las energías renovables se produce cuando se identica real-
mente el problema que les impedía su incorporación al sistema eléctrico y se les apo-
ya en superar este obstáculo. El problema, como se ha dicho, no era económico: los
precios de la energía ya estaban lo sucientemente altos y los costos de generación
bajaban día a día. El problema era el acceso al nanciamiento de sus proyectos. Las
energías renovables requerían estabilidad, certeza y contratos. Acceder a un Power
Purchase Agreement era el sueño, el anhelo, el deseo que les permitiría hacer realidad
sus promesas. Por ello, los cambios al sistema de subastas, que les permitieron acce-
der a estos contratos, como también la normativa de los Pequeños Medios de Gene-
ración Distribuida, que hace las veces de contrato de suministro porque da certeza a
los bancos, fueron las claves de la transformación energética chilena.
Las energías renovables hoy proporcionan precios más bajos y una industria de
generación más competitiva. Pero la principal motivación de su promoción es por
razones ambientales y su capacidad para sustituir la emisión de gases de efecto inver-
nadero. Se está hablando, por tanto, que la promoción de las energías renovables es
una política netamente ambiental. En este sentido, la combinación de instrumentos
que se ha descrito ha sido efectiva porque ha permitido que el mercado funcione
mejor. Al decir de los propios autores de la teoría de los nudges:
La mayoría de los especialistas piensa que los sistemas como este, basados en los
incentivos, deberían desplazar la regulación de mando y control. Nosotros estamos
de acuerdo. Los enfoques basados en los incentivos son más ecientes y ecaces, y
también aumentan la libertad de elección (Sunstein y aler, : ).
Arman además que «casi siempre el mejor enfoque a los problemas de contami-
nación es gravar el comportamiento perjudicial y dejar que las fuerzas del mercado
determinen la respuesta del costo incrementado» (Sunstein y aler, : ).
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Nuevas políticas o instrumentos a implementar
Aun así, todavía se tiene una alta proporción de la matriz sobre base carbón y gas
natural. Es necesario revisar los instrumentos para que, siguiendo con los principios
señalados, se pueda dar un empujón más grande a las energías renovables.
Una corrección del impuesto verde aparece como una medida muy recomenda-
ble, dado que el actual no ha cumplido con el propósito ambiental, por un error de
diseño ya explicado: el que no afecta el orden de despacho de las centrales con que se
construye la curva de oferta de suministro eléctrico.
Otro elemento para considerar es el necesario reemplazo de las centrales retiradas
a carbón por energías renovables de base, como la geotermia, la concentración solar
de potencia, de pumped storage y de almacenamiento. Este último será clave para
poder aprovechar la enorme capacidad instalada de energías renovables que se está
invirtiendo en estos años.
Electricación del transporte y de otras industrias
Una matriz energética más verde y renovable permite pensar en la electricidad no
como un problema, sino como una solución. El transporte es el segundo principal
responsable en emisión de gases de efecto invernadero. Avanzar hacia un transporte
eléctrico, especialmente el transporte público, constituye un real avance hacia un país
carbono neutral. Pero solo en la medida que se cumpla el primer requisito, que la
generación eléctrica sea predominantemente renovable.
Metas versus instrumentos
El debate permanente en el derecho ambiental sobre metas versus instrumentos lle-
va a poner énfasis, en materia de cambio climático, sobre los Planes Sectoriales de
Mitigación y los de Adaptación al Cambio Climático. Tal como los anteriores deba-
tes sobre si privilegiar la aprobación de normas de calidad ambiental o priorizar los
esfuerzos en las normas de emisión y en los otros instrumentos que son necesarios
para lograr un mejor ambiente, se prevee que la discusión del Proyecto de Ley de
Cambio Climático va a girar en torno a la meta, corriendo el riesgo de reducir el
debate a los instrumentos que son los que en denitiva permiten alcanzar dicha
meta. Desde los primeros Planes de Descontaminación de Santiago, la discusión era
si bastaba ponerle a un sector industrial un objetivo o si era necesario regularlo en
detalle. Lo mismo puede ocurrir en materia de cambio climático. El Ministerio de
Minería no es capaz de comprometer reducciones de las empresas mineras, ni el de
Agricultura las emisiones del sector agroindustrial. No tienen los instrumentos, ni
las facultades.
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El cambio climático necesita instrumentos bien denidos, que apunten a la es-
tructura de decisiones de los diversos actores. No bastan las declaraciones grandilo-
cuentes, aunque tengan rango de ley.
Ciertamente, las metas ayudan a establecer instrumentos, les dan justicación y
propósito. Pero eso no es automático. No porque la Ley de Cambio Climático diga
que Chile será carbono-neutral al año o antes, se logrará serlo. Eso depende,
fundamentalmente, de los Planes Sectoriales de Mitigación y los de Adaptación al
Cambio Climático que se implementen.
Lecciones para la futura Ley de Cambio Climático
Descarbonizar el planeta no es tarea fácil. El año , la International Energy Agen-
cy (IEA) espera una reducción de un en las emisiones de gases de efecto inverna-
dero en comparación al año anterior, como una de las pocas cosas positivas que ha
traído la pandemia del covid-:
Esta caída muestra una verdad crucial para la crisis climática. Es una crisis muy
grande como para ser resuelta mediante el abandono de aviones, trenes y autos. In-
cluso si las personas soportan grandes cambios en la forma en que llevan sus vidas,
como este triste experimento ha demostrado, al mundo todavía le quedaría más
del de la descarbonización necesaria para lograr el objetivo más ambicioso del
acuerdo de París, que es que el clima sea solo un , más cálido que antes de la re-
volución industrial (e Economist, ).
En Chile, para descarbonizar la matriz de generación eléctrica se han utilizado los
más diversos instrumentos, de los más diversos paradigmas normativos. Ha habido
un esfuerzo inédito de todos los poderes del Estado. Aun así, las Energías Renovables
No Convencionales representan solo un de la generación. Esto va creciendo y
si se agrega la generación hidroeléctrica de embalse se alcanzan niveles superiores al
de la matriz. Pero esto mismo demuestra lo difícil que es avanzar en reducir las
emisiones de gases de efecto invernadero.
La Ley de Cambio Climático va a necesitar muchos recursos e instrumentos muy
fuertes. La industria de generación eléctrica ha tardado años en cambiar su cultura.
Las grandes empresas de generación, que no vieron venir estos nuevos tiempos, han
. Si bien el debate público tiende a centrarse en la meta para alcanzar carbono neutralidad, prin-
cipalmente, hay un interesante listado de medidas e instrumentos identicados en el Informe Final del
Center for Climate and Resilience Research. (). Identicación de reformas legales para alcanzar
la meta de carbono neutralidad en Chile al . Santiago: Universidad de Chile. Disponible en bit.
ly/nkXfst.
. e Economist, «Countries should seize the moment to atten the climate curve», de mayo de
, disponible en econ.st/IOWjv.
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NORMAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS DESTINADAS AL CRECIMIENTO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN CHILE
reaccionado tarde y han perdido importantes cuotas de mercado en el intertanto. La
presión de los propios consumidores está jugando un rol cada vez más decisivo.
Es de esperar que se recoja esta experiencia en el diseño e implementación de
los Planes Sectoriales de Mitigación y los de Adaptación al Cambio Climático de las
demás industrias: el transporte, la ganadería, la minería, solo por nombrar algunas
muy relevantes. Lograr reducciones signicativas de gases de efecto invernadero es
un esfuerzo titánico, un trabajo conjunto de los diversos poderes públicos, del sector
privado y de los propios consumidores. No se debe subestimar la magnitud de este
esfuerzo, pensando que bastará con que la Ley de Cambio Climático establezca metas
y que la administración diseñe los planes sectoriales. La tarea es mucho más exigente
que ese mero esfuerzo normativo.
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S, Cass y Richard aler (). Un pequeño empujón (Nudge). Madrid:
Taurus.
Sobre el autor
C P E es abogado de la Ponticia Universidad Católica de
Chile, master en Políticas Públicas en Georgetown University (Estados Unidos),
master en Administración de Empresas (MBA) de la Ponticia Universidad Cató-
lica de Chile. Además, es socio del Estudio Jurídico Guerrero Olivos y Director de
ACERA (Asociación de Energías Renovables y Almacenamiento). https://orcid.
org/---.
REVIS TA DE DE RECHO AMBIEN TAL
La Revista de Derecho Ambiental, del Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho
de la Universidad de Chile, es un espacio de exposición y análisis en el plano académico del
derecho ambiental. Su contenido se presenta a través de doctrina, jurisprudencia y recensio-
nes, y aborda diversas materias relacionadas con la gestión, institucionalidad y herramientas
de protección ambiental y desarrollo sustentable. Se presentan artículos de diferentes autores
y autoras en los que se analizan y abordan casos y temas jurídico-ambientales de creciente
interés y actualidad.
Valentina Durán Medina
Jorge Ossandón Rosales
y Antonio Pulgar Martínez
revistaderechoambiental.uchile.cl
revistada@derecho.uchile.cl
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