Comentario jurisprudencial sobre la sentencia del Tribunal Constitucional Rol nº 2273-12-INA sobre inaplicabilidad de normas del D.L. Nº 10.094 que establece normas sobre los extranjeros en Chile y las matizaciones de la ROL nº 2257-12-INA
| Autor | Liliana Galdámez Zelada |
| Cargo | Doctora en Derecho |
| Páginas | 769-782 |
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Este trabajo comenzó a escribirse en días posteriores a la dictación de la sentencia de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del inciso 1º del artículo 13 del D.L. Nº 1.094 de Extranjería Rol Nº 2273-12-INA de 4 de julio de 2013. Casi terminado el análisis, apareció un nuevo fallo que se pronuncia sobre el mismo D.L. pero que no acoge la inaplicabilidad. Se trata de la sentencia Rol Nº 2257-12-INA1.
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Desde los inicios de este comentario me pareció prudente no avanzar en conclusiones definitivas sobre el asunto. La segunda sentencia, dictada a inicios de septiembre de este año, confirmó mis prevenciones. Dejaremos para el final algunos comentarios sobre la última sentencia.
La sentencia que analizaremos en lo central de este trabajo es un ave rara en los criterios a que nos viene acostumbrando el Tribunal Constitucional. Se trata, en mi opinión, de una sentencia excepcional por tres razones. En el tema que venimos estudiando desde hace unos años –el valor del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el ordenamiento interno–2la sentencia confiere a los tratados ratificados y vigentes acá invocados el poder de actuar como un límite frente a los poderes del Estado, los analiza como parámetro del control de constitucionalidad y en base a estos tratados y la propia Constitución propone un estatuto jurídico mínimo para los extranjeros. Es algo de verdad infrecuente, porque el Tribunal viene señalando desde hace tiempo que en esta materia prima el principio de deferencia con el legislador.
Se debe tener, además, presente que unos meses atrás el Tribunal había aclarado que los tratados internacionales estaban sometidos al principio de supremacía constitucional y por sobre la ley (sentencia sobre reforma a la Ley de Pesca Roles 2387-12CPT y 2388-12-CPT acumulados). No es lo que cambia en esta sentencia. Lo que parece se sigue abriendo paso, aunque sea un sendero todavía boscoso y sombrío, es una valoración diferenciada para los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana y que se contienen en los tratados ratificados y vigentes. Estos derechos operarían como límite frente a los poderes del Estado, dando fuerza
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normativa al inciso segundo del artículo 5º de la Constitución y desde nuestra perspectiva serían Constitución material.
La segunda cuestión que proponemos analizar es el razonamiento del Tribunal cuando extrae del corpus iuris internacional principios que le llevan a proponer el estatuto jurídico mínimo a que están sujetas las personas extranjeras acorde con los estándares internacionales en la materia.
Por último, además, el Tribunal declara la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de una norma emanada de la Junta Militar preconstitucional y preconvencional por vulnerar derechos fundamentales. Si bien la inaplicabilidad no priva de efectos definitivos a la norma, como sabemos, es sumamente interesante la valoración del Tribunal –que considero sobria– sobre legislación de la dictadura, al menos para el tratamiento de las personas extranjeras en nuestro país.
Por otra parte, quisiera insistir poner de manifiesto cómo un caso perfectamente encasillable en el clásico litigio de tutela de derechos fundamentales, en nuestro ordenamiento debe ser conocido primero por la jurisdicción ordinaria y luego por el Tribunal Constitucional a través de la inaplicabilidad. El camino para llegar al TC es largo. Se hace notar la ausencia de un mecanismo de tutela de derechos fundamentales ante el Tribunal Constitucional, para acceder a él sin rodeos, a través de un recurso directo.
Prevengo que sobre la invocación de los tratados en el ordenamiento interno, es mejor mantener la prudencia. En otras oportunidades el Tribunal Constitucional ha invocado tratados internacionales como parámetro del control de constitucionalidad pero en su jurisprudencia posterior ha sido más cauteloso e incluso ha omitido referirse a los tratados incluso cuando en ellos se desarrolla normativa pertinente y aplicable. Entiendo esta sentencia como una de aquéllas en que se deja sentir la otra alma del Tribunal. No es posible afirmar que a partir de ésta, se inicie una nueva etapa, aunque me atrevo a plantear que probablemente en lo sucesivo esta complicada convivencia continúe mostrando señales de tensión.
En la sentencia que comentamos el Tribunal Constitucional actualiza su posición en varias cuestiones e introduce adecuaciones en la configuración de nuestro sistema de derechos. En este comentario jurisprudencial, iremos recorriendo cada uno de los ámbitos que hemos apuntado.
A. Los hechos
En el caso se discute es la constitucionalidad de algunas normas contenidas en el D.L. Nº 1.094 (de 1975), que regula la situación de las personas extranjeras
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en Chile y que consagra la discrecionalidad de la autoridad administrativa para ordenar la expulsión de los extranjeros.
El proceso inicia por un recurso de protección como antesala del recurso de inaplicabilidad ante el Tribunal Constitucional. El recurso de protección se inter-pone contra la autoridad administrativa que ordena a la recurrente, un ciudadano haitiano residente en el país, abandonar el país.
A través de la inaplicabilidad se insta al TC a determinar si la aplicación de 3 normas del D.L. Nº 1.094 que “han permitido a la autoridad administrativa ordenar que el requirente abandone el país y que eventualmente permitiría que los tribunales superiores aceptaran las respectivas órdenes de abandono, contraviene o no diversos derechos asegurados por la Constitución Política”.
El Tribunal señala que el Departamento de Extranjería y Migración actuó con negligencia al ordenar el abandono del país ya que no proporcionó información actualizada sobre la situación migratoria del recurrente, por lo que incluso éste debió recurrir al Consejo para la Transparencia y la Comisión Asesora Presidencial para la Protección de los Derechos de las Personas y la Comisión Defensora Ciudadana. Agrega el TC que finalmente se dictó la resolución exenta Nº 95.925, que revoca su visación de residencia y le ordena abandonar el país.
“Luego de las reseñadas negligencia y colaboración de órganos estatales, y teniendo en su poder la orden contenida en la resolución exenta Nº 95.925, que revoca su visación de residencia y le ordena abandonar el país, interpuso un recurso de protección en su contra, el que constituye la gestión judicial invocada en estos autos…”.
Teniendo como base la resolución exenta Nº 95.925, donde se revoca el visado de la recurrente, se interpone el recurso de protección. El requerimiento se acoge parcialmente y declara inaplicable el inciso primero del artículo 13 del D.L. Nº 1.094 “–que establece que las atribuciones del Ministerio del Interior, para el otorgamiento y prórroga de visaciones, se ejercerán discrecionalmente, atendiendo a la utilidad o conveniencia que reporte al país su concesión”.
B. Los derechos vulnerados
La requirente considera que la expulsión vulnera el principio de igualdad y el principio de inocencia por no existir un proceso racional y justo. La Dirección del Trabajo había considerado que el contrato de trabajo del recurrente era falso, lo que dio origen a la orden de expulsión, sin embargo, considera que dicha orden no habría procedido en caso que se tratara del contrato de trabajo de un chileno. Esta desigualdad, considera, se ve agravada por no existir posibilidad de descargo ante la autoridad administrativa.
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En relación a los derechos que se estiman vulnerados el Tribunal concluye: que el principio de igualdad no autoriza una titularidad diferenciadora de derechos para el extranjero, salvo expresa habilitación constitucional.
“CuadRagésimo: Que la inexistencia de distinciones en la Constitución respecto de la titularidad de derechos fundamentales entre extranjeros y nacionales, sumada al hecho de que la norma fundamental no dispone de reglas que habiliten la privación, a todo evento, del derecho de circulación y residencia de los extranjeros en Chile, obliga a cambiar el modo de analizar estas competencias. Por tanto, el punto de vista correcto es sustituir la máxima discrecionalidad de orden público de la potestad administrativa de policía de seguridad del Ministerio del Interior, en materias de extranjería, por un enfoque de derechos en el examen de los requisitos de ingreso y permanencia de un extranjero en el país;
Es así como, según ya dijimos, el Estado puede condicionar su consentimiento al ingreso de un extranjero al país, bajo una serie de requisitos normativos previstos por la ley y que deben cumplirse, relativos a circulación, residencia, empleo o condiciones generales a observar por el extranjero en situación de tránsito. Sin embargo, una vez que un...
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